II SA/Kr 638/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: NSA Izabela Dobosz (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 638/07 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] Starosty [...] z dnia [...] r. znak: [...], wydaną na podstawie art.19, art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust.4 i art. 36 w zw. z art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz. U. Nr 156/2006 póz. 1118) oraz art. 104 kpa zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenie na budowę inwestorowi [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...] przy ul[...] na rozbudowę budynku sanatoryjnego, adaptowanego na hotel uzdrowiskowy- polegającą na nadbudowie istniejącego budynku (segm. [...]), o funkcji leczniczej i zabiegowej oraz mieszkaniem dla właściciela, z wewnętrzną instalacją gazu i przyłączami: wodociągowym (jako rozbudowa instalacji budynku [...]), energetycznym (jako wiz od budynku [...]) i kanalizacji sanitarnej ( z wpięciem do sieci na działce nr [...])-całość położona na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, że przedłożony projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, spełnia wymogi określone w decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza [...] z dnia [...] r., znak: [...] oraz wymagania określone w art. 34 ust. 1,2,3 ustawy prawo budowlane. Nieprawidłowości w projekcie budowlanym wskazane w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r., znak: [...] zostały usunięte. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w związku z czym orzeczono jak w sentencji decyzji. W odwołaniu od tej decyzji A. S. wnosi o jej uchylenie jako całkowicie niezgodnej z prawem. Podnosi, iż Wydział Geodezji i Budownictwa Starosty [...] wnioski i zastrzeżenia złożone przez stronę w dniu [...] r. (data wpływu) potraktował formalnie, nie podejmując żadnych czynności procesowych, pomimo upływu ponad dwóch miesięcy od ich złożenia. A były to wnioski o pierwszorzędnym znaczeniu jak sprawa nowych uzgodnień z Ministerstwem Zdrowia w związku z wprowadzoną przez Radę Gminy [...] w [...] w maju [...] r. w tymczasowym statucie [...] zmianą zasięgu terytorialnego strefy "[...]" ochrony uzdrowiskowej, wyłączając ze strefy budynki [...] przy ul. [...] (segment "[...]' i [...]"). Następnie Rada Gminy [...], ponownie w miesiącu [...] r. zmieniła strefę "[...]" ochrony uzdrowiskowej. Inwestor uzgodnił inwestycję z Ministerstwem Zdrowia w opinii z dnia [...] r., a po upływie [...] lat przed zmianą strefy ochrony uzdrowiskowej i przed zmianą zakresu ochrony uzdrowiskowej. W tej sprawie Minister Zdrowia zlecił kontrolę, której wyniki nie zostały uwzględnione w prowadzonym przez Wydział Geodezji i Budownictwa postępowaniu. Twierdzi się, że niepodważalna jest opinia geodety J. H. wydana w dniu [...] r., w której ustalono, że strefa ochronna 4 m zamyka się w granicach działki inwestora. Podnosi, że już przy pierwszej opinii dot. pomiarów geodezyjnych kwestionował pomiary dokonane przez biegłego H. (pismo z dnia [...] r.), gdyż dokonał dodatkowych pomiarów przez biegłego geodetę, który stwierdził, że strefa 4-ro metrowa nie została zachowana. Uważa, że opinia J. H. została sfałszowana. Wobec tego złożył prośbę o zgodę na zlecenie nowych pomiarów jednak z-ca Dyrektora Wydziału Geodezji i Budownictwa w Starostwie Powiatowym w [...] mgr inż.. J. D. nie wyraził zgody na tę czynność. Zwraca też uwagę na to, że obiekt "[...]" jako obiekt użyteczności publicznej-budynek sanatoryjny nie posiada miejsc postojowych, nawet miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 81 ust.1 pkt 2 i art. 82 ust.3, art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 z p.zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ podniósł, że decyzja organu l instancji była podjęta w konsekwencji uchylenia przez Wojewodę [...] decyzjami z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. wcześniejszych decyzji Starosty [...]. Postępowanie administracyjne tym razem zostało jednakże przeprowadzone z poszanowaniem reguł kpa a odwołującemu zapewniono możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym przed podjęciem decyzji, co wyczerpuje wymóg art. 10 kpa. Również materiał dowodowy zgromadzony przez organ l instancji w ocenie Wojewody [...] był kompletny zarówno w wymiarze formalnym, jak i merytorycznym. Jak wykazuje analiza projektu budowlanego inwestor usunął wady stanowiące podstawę krytycznej- ze strony organu odwoławczego-oceny wcześniejszej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. (związane generalnie z programem inwestycji). Ponadto stwierdzono, że Starosta [...] odpowiedział na zarzuty A. S. zawarte w piśmie z dnia [...] r., pismem z dnia [...] r. Projekt budowlany został uzgodniony przez Ministra Zdrowia zgodnie z wymaganiami ustaleń decyzji Burmistrza [...] ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] r., a uzgodnienie to nie limituje terminu jego ważności. Przyjęcie do postępowania jako w pełni wiarygodnego pomiaru geodezyjnego opracowanego przez uprawnionego geodetę J. H. jest konsekwencją braku jakiegokolwiek innego dowodu w sprawie. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest kompetentny do oceny prawidłowości opracowań geodezyjnych, a strona mogła przedłożyć alternatywny pomiar geodezyjny, czego nie uczyniła. Natomiast brak miejsc parkingowych przy projektowanym obiekcie jest konsekwencją ustaleń Ministra Zdrowia dokonującego ustalenie warunków realizacji jednakowej inwestycji w procesie podejmowania przez Burmistrza [...] decyzji z dnia [...] r. o warunkach zabudowy. W skardze do WSA A. S. wnosi o uchylenie tej decyzji i zarzuca rażące naruszenie prawa procesowego i materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosi, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę budynku (segment [...])[...] Sp. z o.o. rozpoczęło się w [...] r.. W tym czasie zostało wydanych kilka decyzji, w tym decyzje uchylające pozwolenie na budowę z dnia [...] r. i z dnia [...] r. Prowadzone postępowanie dotyczy działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Okręgowa Wojskowa Inspekcja Architektoniczno-Budowlana w [...] w dniu [...] r. wydając decyzję nr [...] zatwierdziła plan realizacyjny i udzieliła dla [...] w [...] pozwolenia na budowę (remont, modernizacja i rozbudowa) budynku sanatoryjnego nr [...] w [...]na działce nr [...] Burmistrz m. [...] w dniu [...] r. decyzją nr [...] znak [...] przeniósł decyzję Okręgowej Wojskowej Inspekcji Architektoniczno-Budowlanej w [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego na nowego inwestora [...] Sp. z o. o. w [...], ul. [...] Starosta [...] zaskarżoną decyzją z [...] r. w tej samej sprawie rozstrzygał ten sam organ, te same strony i ten sam przedmiot oraz te sama podstawa prawna-pozwolenie na budowę rozstrzygał w zaskarżonej decyzji. Skarżący uważa, że sprawa już była osądzona wcześniej decyzją z dnia [...] r., dotyczącą całej działki. W tym stanie rzeczy należałoby uznać decyzję organu l instancji z dnia [...] r. za nieważną z mocy prawa. Decyzja ta ma ponadto wady, o których była wcześniej mowa w złożonym odwołaniu. Rada Gminy [...] w [...] w [...] [...]r. w Tymczasowym Statucie Uzdrowiska zmieniła zasięg terytorialny strefy [...] wyłączając z niego budynki (segment [...] i [...]) "[...]" w [...] ul. [...] . [...] r. ponownie przywrócono w tym miejscu strefę [...]. Podstawą wydania decyzji były uzgodnienia Ministra Zdrowia z dnia [...] r. stanowiące podstawę wniosku o uzgodnienie decyzji pozwolenia na budowę, a więc po upływie [...] lat przed zmianą stref ochrony uzdrowiskowej. W toku postępowania uległ zmianie stan prawny dotyczący terenu objętego inwestycją poprzez zmianę kwalifikacji ochrony uzdrowiskowej ze strefy [...] na strefę [...], co spowodowało, że projekt inwestycji stanowiący podstawę wydania pozwolenia na budowę nie spełniał wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W szczególności wymogów tych nie spełnia odległość segmentu [...] inwestycji od granicy działki. Skarżący kwestionuje odległości wskazane na mapie geodety J. H. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosi o jej oddalenie podtrzymując argumenty, o których mowa w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu postępowanie administracyjne dotyczy wyłącznie części inwestycji pozostającej poza rozstrzygnięciem PINB z dnia [...] r., którym zatwierdzono zamienny projekt budowlany i udzielono pozwolenia na wznowienie robót dotyczących remontu i przebudowy budynku sanatoryjnego nr [...] (pawilon główny) na hotel uzdrowiskowy realizowany na działce nr [...] (chodzi o segment [...]).Stwierdzono też, że wcześniejsze decyzje w tym przedmiocie z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. zostały uchylone decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. Wobec tego zarzut nieważności jest nieuzasadniony, gdyż sprawa obecnie dotyczy wyłącznie tzw. segmentu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola wykazała naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew bowiem treści art. 7 kpa organy nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie zebrano również w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego. Skarżący ma rację, iż kwestia uzgodnienia przez Ministra Zdrowia ma decydujące znaczenie. Uzgodnienie to bowiem dotyczyło całego przedsięwzięcia inwestycyjnego na działce nr [...] (a zatem zarówno segmentu [...] jak i [...]) polegającego na przebudowie i nadbudowie budynku 1-kondygnacyjnego przylegającego do budynku byłego sanatorium [...] w [...] przy ul. [...]. Pozostawało zatem w związku z prowadzoną na tejże samej działce wcześniejszą adaptacją budynku sanatorium na cele hotelu uzdrowiskowego. W pierwszym projekcie budowlanym jest już nawiązanie do tej inwestycji poprzez określenie w tytule "Budynek hotelu uzdrowiskowego [...], ul. [...] (zał. [...] akt admin.) i poprzez określenie zawarte w ekspertyzie konstrukcyjnej" Rozbudowa i modernizacja skrzydła bocznego budynku hotelu uzdrowiskowego-część[...]" (zał. [...]). Jak wynika z decyzji z dnia [...] r. PINB (znak [...] budynki pawilonu głównego i budynek magazynowy (oznaczony lit. "[...]" na projekcie zagospodarowania) były połączone przewiązką. Z decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza [...] działki nr [...] przy ul. [...] w [...] z dnia [...] r. wynika, że Burmistrz m. [...] ustalił te warunki dla celów adaptacji i rozbudowy istniejącego budynku sanatoryjnego z przeznaczeniem na hotel uzdrowiskowy z częścią leczniczą i zabiegową, gastronomiczną, biurową i handlową, (w tym apteka) oraz częścią mieszkalną dla właściciela. Inwestycja miała obejmować adaptację istniejącego dawnego sanatorium i rozbudowę połączonego z nim przewiązką dawnego obiektu na cele hotelu uzdrowiskowego z częścią odnowy biologicznej, zabiegową, leczniczą i handlową, gastronomiczną i biurową oraz mieszkalną dla właściciela. Rację ma zatem skarżący, iż obydwa budynki (segment [...] i [...]) były ze sobą funkcjonalnie powiązane, a nadto, że uzgodnienia były robione dla jednego budynku, a w dokumentacji dotyczącej drugiego budynku są tylko wzmianki o istniejących uzgodnieniach i decyzjach dotyczących obu budynków. W szczególności, jak wynika ze wspomnianej decyzji z dnia [...] r. Ministerstwo Zdrowia uzgodniło warunki zabudowy postanowieniem z dnia [...] r. pod następującymi warunkami m.in.- nie wprowadzenia funkcji mieszkalnej, poza mieszkaniem dla właściciela, przystosowania obiektu do przebywania osób niepełnosprawnych, nie lokalizowania miejsc parkingowych, postojowych, garaży wolnostojących, utrzymania 60 % terenów biologicznie czynnych tj. niezabudowanych i nieutwardzonych jako wskaźnika obowiązującego dla inwestycji związanych z lecznictwem uzdrowiskowym w strefie "[...]", przedstawienie do uzgodnienia w Ministerstwie Zdrowia projektu budowlanego w zakresie uwzględniającym część leczniczą obiektu, program użytkowy i zagospodarowania terenu. Nie ulega zatem wątpliwości, że Ministerstwo Zdrowia dokonało uzgodnienia całego obiektu ([...] i [...]), gdyż stanowiły one jedną cześć. Inwestycja miała dotyczyć hotelu uzdrowiskowego, a nie apartamentowca, funkcja mieszkalna była ograniczona wyłącznie do mieszkania właściciela (chodziło oczywiście o jedno tylko mieszkanie). Nie ulega też wątpliwości, iż obiekt miał być zlokalizowany w strefie [...] (ochrony uzdrowiskowej). Wynika to także z pozytywnej opinii Ministerstwa Zdrowia z dnia [...] r.,, stwierdza się jednak w niej, że "koniecznym i bezwarunkowym jest utrzymanie funkcji lecznictwa uzdrowiskowego w obiekcie (...), konieczność rozszerzenia programu usług związanych z lecznictwem uzdrowiskowym. Przewidziane stanowiska służące lecznictwu uzdrowiskowemu nie są programem wystarczającym." Opinia ta odwołuje się do przedłożonej przez S. C. dokumentacji, zawierającej projekt architektoniczno-budowlany oraz projekt zagospodarowania działki nr [...], nigdzie nie wspomina, że chodzi tylko o jeden segment ([...] lub [...]), co oznacza, że opinia ta była wydana odnośnie do całego obiektu. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy są w tej kwestii niespójne, gdyż wniosek [...] z dnia [...] r. dotyczy "zadania inwestycyjnego dotyczącego adaptacji i rozbudowy hotelu uzdrowiskowego-część obiekt "[...]" (k. [...] akt administracyjnych), nieco odmienną treść zawiera zawiadomienie o wszczęciu postępowania (k. [...] akt administracyjnych), a jeszcze co innego wynika z pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] r. iż" inwestor wystąpił do tut. Urzędu z wnioskiem dotyczącym tylko budynku "[...]", przedkładając jako załącznik projekt budowlany budowy budynku [...] ( k. [...] akt administracyjnych). Powodem pierwszego uchylenia decyzji o pozwoleniu na rozbudowę segmentu "[...]" było rozszerzenie w stosunku do warunków zabudowy funkcji mieszkaniowej tego budynku poprzez zaplanowanie drugiego mieszkania, chociaż warunki zabudowy przewidziały tylko [...] mieszkanie dla właściciela ( post. Min. Zdrowia z dnia [...] r.). Organ II instancji nakazał także jednoznacznie wyjaśnić "sposób realizacji zaleceń zawartych w uzgodnieniu projektu architektoniczno -budowlanego przedmiotowej inwestycji z Ministrem Zdrowia z dnia [...] r., gdyż w uzgodnieniu tym wskazano na konieczność poszerzenia -w ramach projektowanej inwestycji programu usług związanych z lecznictwem uzdrowiskowym. Stosowna informacja o wprowadzonych ( w ślad za tym warunkiem) zamiarach winna zostać odnotowana w projekcie budowlanym. Powodem uchylenia po raz drugi decyzji organu l instancji było wyłącznie naruszenie art. 10 kpa, poprzez nierozpoznanie zgłoszonych przez skarżącego uwag i zastrzeżeń przed wydaniem decyzji. W obu tych przypadkach organ odwoławczy w ogóle nie dostrzegł większych uchybień proceduralnych, a zwłaszcza dynamicznie zmieniającego się stanu faktycznego i prawnego. Uchylenie decyzji organu l instancji skutkuje bowiem rozpoznaniem sprawy od nowa, a nie tylko uzupełniająco. Tymczasem decyzja organu l instancji z dnia [...] r. różni się od decyzji organu l instancji z dnia [...] r. tylko jednym zdaniem, iż "nieprawidłowości w projekcie budowlanym wskazane w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. (....) zostały usunięte", co niczego nie wyjaśnia, a nadto pozostaje w sprzeczności choćby z określoną w obydwu przywołanych decyzjach powierzchni mieszkania [...] m2, która jest identyczna. W decyzji z dnia [...] r. mowa jest o tym, iż inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co nie było zgodne z prawdą, gdyż takie oświadczenie inwestor złożył przy wydaniu poprzedniej decyzji tj. w dniu [...] r. (k. [...]). Jak wynika z dokumentów przedstawionych w trakcie postępowania sądowego działka nr [...] została podzielona na działki [...] i [...] (k. [...] akt sądowych), co uwidoczniono na mapie z dnia [...] r. (por. wypis z aktu notarialnego nr [...] sporządzonego dnia [...] r. w Kancelarii Notarialnej w [...] przy ul. [...]).Kiedy doszło do podziału działki z akt sprawy nie wiadomo, w każdym razie w ewidencji gruntów z dnia [...] r. podział ten został już ujęty (k. [...] akt administracyjnych), a wstępny projekt podziału pochodził z dnia [...] r.(k. [...] akt sądowych). Przy kolejnej decyzji organu l instancji z dnia [...] r. przepisano dosłownie treść decyzji z dnia [...] r., nie zmieniono nawet zapisu o usunięciu nieprawidłowości, o których mowa w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r., jakkolwiek decyzja ta została wydana przecież w wyniku nie tej decyzji a decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. l w tym przypadku powołano się na oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] nie żądając w ogóle od inwestora aktualnego oświadczenia. Organ II instancji natomiast kontrolując tą decyzję-nie dopatrzył się tym razem w niej żadnych uchybień, a w kwestii uzgodnienia Ministerstwa Zdrowia stwierdzono, iż uzgodnienie to " nie limituje terminu jego ważności." Pominięto jednak fakt, że uzgodnienie to było dokonane w innym stanie faktycznym i prawnym. Postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym ujawniło wprawdzie zasadność podnoszonych zarzutów przez skarżącego w szczególności to, iż w miejsce hotelu uzdrowiskowego wybudowano na działce [...] apartamentowiec ( we wniosku zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej w [...] przy ul. [...] jest mowa o współwłasności [...] właścicieli) oraz, iż wznowiono postępowanie w sprawie rozbudowy sieci kablowej energetycznej nn ([...]) w związku z nieuczestniczeniem w postępowaniu współwłaścicieli działki [...], tym niemniej z pisma Starosty [...] z dnia [...] r. wynika, iż nie toczy się żadne postępowanie wznowieniowe w sprawie zaskarżonego pozwolenia na budowę (k. [...] akt sądowych). Brak zatem podstaw do zawieszenia postępowania sądowego, czego domagał się skarżący, bowiem wspomniane wyżej toczące się postępowanie nie ma charakteru prejudycjalnego dla niniejszej sprawy. Z punktu widzenia rozpatrzonej sprawy zadaniem Sądu nie jest ocena tego, jak został zrealizowany zatwierdzony projekt budowlany, tzn. czy istotnie powstał apartamentowiec zamiast hotelu uzdrowiskowego (zbadanie tej kwestii należy bowiem do organu nadzoru budowlanego), ale ocena prawidłowości działania organów architektury wydających pozwolenie na budowę a skoro, jak wynika z odpowiedzi na skargę pozwolenie na rozbudowę budynku sanatoryjnego z dnia [...] r. oraz decyzja Burmistrza m. [...] z dnia [...] r. przenoszące tę decyzję na rzecz nowego inwestora [...] zostały uchylone decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., to nie sposób nie podzielić wątpliwości skarżącego dlaczego wszczęto nowe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę segmentu [...], skoro w momencie złożenia wniosku dnia [...] r. istniało jeszcze pozwolenie na rozbudowę całego budynku sanatoryjnego na działce nr [...] , o której podziale nikt wcześniej nie wspominał. We wszystkich dokumentach i projektach, również zamiennych mówi się o częściach [...] i [...] tego samego hotelu uzdrowiskowego. Wobec tak wielu uchybień proceduralnych , które miały istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić w pkt. l wyroku zaskarżoną decyzję w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270). Orzeczenie w pkt II oparto na art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono w pkt III na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy.