II SA/Sz 999/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka – Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Postanowieniem z dnia [...], Wójt Gminy K., po rozpatrzeniu podania Firmy A z siedzibą w B. o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku położonego w B., ul. [...], działka [...], [...] z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że objęty wnioskiem teren wskazany na planowaną działalność gospodarczą w planie zagospodarowania przestrzennego z dnia [...], od dnia jego zmiany Uchwałą Rady Gminy Nr [...] z [...], oznaczony został symbolem 2.11.MN, dla którego wprowadzono zapis" budownictwo jednorodzinne". Zaznaczył ponadto, iż prowadzenie w przeszłości na tym terenie działalności gospodarczej pozostawało w niezgodności z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Działalność ta została zakończona z dniem 31 grudnia [...] r. W konsekwencji od dnia 1 stycznia [...] r. stan faktyczny pozostawał już w zgodności z ustaleniami planu. W kontekście powyższego, w ocenie organu, w dacie wydania zaświadczenia nie istniały podstawy do twierdzenia, iż możliwe jest na tym terenie prowadzenie działalności gospodarczej, jako wykorzystywanie terenu w sposób dotychczasowy, skoro ta forma korzystania z terenu pozostawała w sprzeczności z zapisami planu. Poza tym, o zagospodarowaniu terenu w sposób dotychczasowy nie można było mówić także z tego powodu, iż od [...] przedmiotowy teren nie był wykorzystywany na działalność gospodarczą. Od tej też daty istniała zgodność zagospodarowania terenu z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Na powyższe postanowienie Firma A wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie. wskazując, na rozbieżność treści złożonego wniosku oraz zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącej, złożony przez nią wniosek dotyczył wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku, podczas gdy odmowa organu odnosiła się do zaświadczenia o zgodności zamierzonej działalności gospodarczej z planem zagospodarowania przestrzennego. W przeświadczeniu strony skarżącej są to dwa odmienne znaczeniowo pojęcia. Następnie wskazano, że samo zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przez poprzedniego właściciela obiektu nie skutkuje zmianą sposobu zagospodarowania terenu. Przedmiotowa nieruchomość w sposób niezmienny zabudowana byłą budynkiem o charakterze produkcyjnym, przeznaczonym i wykorzystywanym wyłącznie dla potrzeb działalności gospodarczej. Zmiana jej profilu, w ocenie strony skarżącej, pozostawać miała bez wpływu na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w niniejszej sprawie organ nie powinien ograniczyć swojego działania jedynie do ustalania aktualnych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zobligowany był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia przesłanek do zastosowania przepisu art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. W przekonaniu Firmy A, analiza posiadanej dokumentacji nie pozwalała zgodzić się z twierdzeniami organu I instancji o niezgodności sposobu zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy budynek gospodarczy, zaadaptowany przez skarżącą, wybudowany został co najmniej 40 lat wcześniej i nie mniej niż dwukrotnie był rozbudowywany na podstawie prawomocnych decyzji. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Dz.U.61.7.46) obiekty budowlane mogły być wznoszone wyłącznie na terenach przeznaczonych na dany cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. W przekonaniu strony, stan ten skutkował istnieniem domniemania zgodności sposobu zagospodarowania terenu z ówcześnie obowiązującym planem. Poza tym odwołując się również do art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, iż dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania budynku miał pozostać zbieżny tj. w dalszym ciągu miał być wykorzystywany dla potrzeb prowadzenia działalności gospodarczej (produkcyjnej). Podkreślono również okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość obciążona była podatkiem od nieruchomości według stawek właściwych dla celów gospodarczych, co dowodzić miało, iż tak samo kwalifikowana była przez gminę. Przedstawiono też zarzuty proceduralne podnosząc, że postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia powinno posiadać formę pisemną i zawierać wszystkie elementy przewidziane w art. 124 i 125 k.p.a., których zaskarżone postanowienie nie posiadało. Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 219 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...]. W uzasadnieniu SKO odnosząc się do postawionych w zażaleniu zarzutów wskazało, że postępowanie wyjaśniające prowadzone w sprawie o wydanie zaświadczenia powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia w drodze zaświadczenia. Użyty w przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wskazuje wyraźnie na ograniczone ramy postępowania dowodowego wynikające z posiadanej przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju, bowiem postępowanie to spełnia tylko rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia. Główną rolę pełnią dane z posiadanej ewidencji, rejestru zbioru dokumentów lub innego zbioru danych. Odwołując się do orzecznictwa organ II instancji podkreślił, iż w ramach niniejszego postępowania organ bada jakiego rodzaju źródło może zawierać dane, a także czy dane te dotyczą stanu faktycznego bądź stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Nie można zatem drogą zaświadczenia wywołać skutków kształtujących stosunki prawne tj. przyznawać albo ograniczać bądź pozbawiać uprawnień kogokolwiek. Następnie zaznaczył, iż po analizie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało uznać, że odmowa wydania żądanego zaświadczenia w świetle ustaleń tego planu była zasadna. Przedmiotowa nieruchomość, obejmująca działki nr [...] i [...], położona przy ul. [...] w B. umiejscowiona jest w obszarze oznaczonym w części graficznej planu symbolem 2.1.1. MN przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Użytkowanie tej nieruchomości pod działalność gospodarczą (produkcja) nie jest więc zgodne z ustaleniami miejscowego planu dla nieruchomości objętej wnioskiem. W świetle powyższego, organ za niezasadne uznał żądanie o zastosowanie przy wydawaniu zaświadczenia art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaznaczył także, że przedłożone organowi materiały dowodowe, zawierające liczne rozbieżności między stanem faktycznym i stanem prawnym nie mogły być w sprawie o wydanie lub o odmowę wydania zaświadczenia podstawą do przeprowadzenia przez organ szczegółowego postępowania wyjaśniającego. Jego zakres ograniczał się bowiem do czynności materialno-technicznych związanych z posiadanymi danymi. Na powyższe postanowienie Firma A złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu aktowi zarzuciła naruszenie art. 218 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, iż organ I instancji zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem, a w konsekwencji nie rozpoznanie istoty sprawy oraz naruszenie art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym poprzez uznanie, iż w niniejszym stanie faktycznym nie zachodzą przesłanki do zastosowania zawartej w tym przepisie normy. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej Kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według wskazanego wyżej kryterium oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.) doprowadziła do uznania, iż postanowienie to wydane zostało w sposób zgodny z prawem, a zarzuty skargi są nieuzasadnione. W przedmiotowej sprawie skarżąca, w związku z treścią art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118, ze zm.), wystąpiła do Wójta Gminy K. o wydanie zaświadczenia w przedmiocie zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku położonego w B., ul. [...], działka [...], [...] z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Z aktualnego na dzień wydania zaświadczenia, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...], zmienionego następnie uchwałą z [...] wynika, że wskazana powyżej nieruchomość skarżącej zlokalizowana jest w obszarze, oznaczonym w części graficznej planu symbolem 2.1.1. MN, przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Wzmiankowana nieruchomość natomiast przeznaczona zostać miała na potrzeby prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej. W świetle tychże okoliczności należy przyjąć, iż organy obu instancji, będąc związane treścią powołanych regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zasadnie odmówiły wydania wnioskowanego zaświadczenia. Zarzuty skarżącej natomiast, w ocenie Sądu, uznać należy za bezpodstawne. Stosownie do unormowań Działu VII k.p.a., postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest uproszczonym i odformalizowanym postępowaniem, charakterem zbliżonym do postępowania administracyjnego, w którym na wniosek uprawnionego podmiotu właściwy organ, w drodze czynności materialno-technicznej, przybierającej formę dokumentu urzędowego, na podstawie znajdujących się w jego posiadaniu danych z odpowiednich ewidencji i rejestrów, potwierdza określone, objęte wnioskiem, fakty lub stan prawny. W celu ich ustalenia organ tenże, w myśl art. 218 § 2 k.p.a., może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w prawnej formie postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Z powyższego wynika, iż istotą postępowania tego rodzaju jest wydanie, wyłącznie w oparciu o posiadane przez właściwy organ dane, na rzecz wnioskodawcy zaświadczenia o odnoszącym się doń stanie faktycznym lub prawnym. Potwierdzenie niniejszego stanowić może utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego stanowisko, na które w części powołał się również organ II instancji, iż określenie danych znajdujących się w posiadaniu organu administracji publicznej nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco poprzez obejmowanie nimi także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających. Postępowanie wyjaśniające, o jakim wyżej mowa, z uwagi na jego dopuszczalny zakres, jak również wspomniany cel i charakter samego postępowania o wydanie zaświadczenia, nie może zatem prowadzić do ustalenia tychże danych, a służyć powinno jedynie badaniu okoliczności z nich wynikających czy też wyjaśnieniu, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. W konsekwencji, wydanie zaświadczenia nie może prowadzić do powstania skutku prawnego w postaci przyznania, rozszerzenia bądź ograniczenia posiadanych przez wnioskodawcę uprawnień (zob. wyroki NSA z dnia 21 stycznia 1997 r., SA/Łd 3105/95, z dnia 3 października 2001 r., I SA 208/01, z dnia 25 października 2000 r., V SA 760/00, wyrok SN z dnia 2 kwietnia 2003 r., III RN 51/02 oraz wyrok WSA z dnia 31 sierpnia 2006 r., II SA/Wa 1126/06). Żądanie skarżącej, przeprowadzenia przez właściwe w sprawie organy postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem, nie znajduje zatem prawnego umocowania. Fakt, iż wcześniej w przedmiotowym budynku była prowadzona działalność gospodarcza nie może mieć wpływu na prawnie dopuszczalny sposób rozpatrzenia wniosku o wydanie zaświadczenia, a zwłaszcza prowadzić do kształtowania jego treści. Uprzednie nieprawidłowości, choćby nie dostrzeżone przez organy administracji publicznej i utrzymujące się przez dłuższy okres czasu nie mogą bowiem sankcjonować późniejszych działań organów podejmowanych conta legem. W związku z tym, za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenie art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 P.p.s.a., należało orzec jak sentencji.