II GSK 542/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Joanna Kabat-Rembelska NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Sylwia Kizińska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 stycznia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1985/07 w sprawie ze skargi E. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasów drogowych oraz nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasów drogowych bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od E. S.A. w P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. 773 (siedemset siedemdziesiąt trzy) złote tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi E. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2007 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasów drogowych oraz nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasów drogowych bez zezwolenia, w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2007 r. oraz decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2007 r. w zakresie punktów 1,2 i 3, w punkcie 2 stwierdził, że nie podlegają one wykonaniu oraz w punkcie 3 zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W pisemnych motywach orzeczenia Sąd I instancji podał, że Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., w jej punkcie 1 - nie zezwolił skarżącej na zajęcie pasów drogowych poprzez umieszczenie 12 reklam określonych w tym punkcie rozstrzygnięcia w okresie od 1 lipca 2007 r. do 31 lipca 2007 r., w punkcie 2 - nie zezwolił skarżącej na zajęcie pasów drogowych poprzez umieszczenie 25 reklam określonych w tym punkcie rozstrzygnięcia w okresie od 1 lipca 2007 r. do 15 lipca 2007 r., w punkcie 3 - wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasów drogowych poprzez umieszczenie 25 reklam określonych w tym punkcie rozstrzygnięcia w okresie od 1 lipca 2007 r. do 15 lipca 2007 r. w wysokości 26.160,00 złotych, w punkcie 4 - zezwolił skarżącej na zajęcie pasów drogowych poprzez umieszczenie 25 reklam określonych w tym punkcie rozstrzygnięcia w okresie od 16 lipca 2007 r. do 31 lipca 2007 r., w punkcie 5 - nie zezwolił skarżącej na zajęcie pasa drogowego ul. P. poprzez umieszczenie 2 reklam określonych w tym punkcie rozstrzygnięcia w okresie od 1 lipca 2007 r. do 31 lipca 2007 r., natomiast w punkcie 6 - wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. P. poprzez umieszczenie 2 reklam w okresie od 1 lipca 2007 r. do 15 lipca 2007 r. w wysokości 2.880,00 złotych. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. organ odwoławczy - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchylił decyzję organu I instancji w punktach 5 i 6 oraz orzekł w tym zakresie zezwalając skarżącej na zajęcie pasa drogowego Al. P. w celu umieszczenia reklam i ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając tę decyzję organ podzielił stanowisko organu I instancji, co do rozstrzygnięć zawartych w jej punktach 1-4 i stwierdził, że organ I instancji informował skarżącą o konieczności składania wniosków w terminie umożliwiającym legalne zajęcie pasa drogowego w okresie wskazanym we wniosku. Skarżąca składa natomiast wnioski w terminach krótszych niż miesiąc, a samo złożenie wniosku nie daje jej legitymacji do zajęcia pasa drogowego. Organ podkreślił też, że kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter obligatoryjny. Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji w punktach od 1-3, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W uzasadnieniu podanej podstawy prawnej orzeczenia Sąd stwierdził, że zmiana dotychczasowego stanowiska w przypadku 9 reklam (pkt 1 decyzji organu I instancji) usytuowanych w tej samej lokalizacji od kilku lat, w stosunku do których do tej pory organ wydawał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, musi być szczegółowo umotywowana w odniesieniu do każdej reklamy. Zdaniem Sądu, organ nie wziął pod uwagę budowy skrzyżowań, warunków panujących w ich otoczeniu, oraz natężenia ruchu, nie uwzględnił powierzchni poszczególnych reklam, miejsca ich umocowania, jak również treści na nich wyrażonej. Reklamy, których dotyczyła decyzja w pkt. 1 mają charakter informacyjnych tablic kierunkowych, a organ nie rozważył, czy oddziałują one na kierowcę w ten sam sposób, co bilbordy. Organy nie ustaliły zatem stanu faktycznego sprawy zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji uzasadnienia decyzji nie odpowiadają wymogom z art. 107 § 3 k.p.a., które to uchybienia mają istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji powołując się na wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa stwierdził nadto, że skarżąca miała prawo oczekiwać, iż organ przy niezmienionym stanie faktycznym tak jak od kilku lat wyda decyzję uwzględniającą wniosek. Istotne przy tym jest, że skarżąca złożyła wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego z dwutygodniowym wyprzedzeniem, tak jak czyniła to do tej pory, a wniosek ten dotyczył wydania zezwolenia na miesiąc. Przy takim trybie składania wniosków trudno oczekiwać, aby strona składała je z dwumiesięcznym wyprzedzeniem. W rozpoznawanej sprawie w aspekcie określonym w punkcie 2 decyzji organu I instancji, doszło do uchybienia terminów określonych w art. 35 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja została wydana bowiem po upływie miesięcznego terminu, w sytuacji gdy nie było potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Naruszenie zasady zaufania do organów państwa nastąpiło z uwagi na to, że na skarżącą została nałożona kara pieniężna w wysokości 26.160 zł. Na skutek uznania, że decyzja w pkt. 2 narusza przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy Sąd przyjął, że również decyzja organu I instancji w pkt. 3 - nakładająca karę pieniężną - i utrzymująca ją w mocy decyzja SKO narusza prawo. Powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie Sąd stwierdził, że wówczas, gdy zajmowanie pasa drogowego jest akceptowane przez zarządcę drogi, nawet bez wyraźnego zezwolenia, brak jest uzasadnienia dla pobierania kary pieniężnej. W ocenie Sądu, działanie skarżącej nie nosiło cech samowolności, gdyż z wyprzedzeniem złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na dalszy czas, lecz w wyniku wadliwego działania organu do rozpatrzenia wniosku nie doszło przed rozpoczęciem kolejnego okresu zajęcia pasa drogowego. W tej sytuacji nie zachodziły przesłanki do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115) za zajmowanie w okresie od 1 lipca do 31 lipca 2007 r. pasa drogowego bez zezwolenia. Za okres ten strona powinna być bowiem obciążona opłatą za zajęcie pasa drogowego. II W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zaskarżyło w całości powyższy wyrok domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: 1) prawa materialnego, to jest: art. 39 ust. 1 i 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasów drogowych w celu umieszczenia reklamy może nastąpić tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach i odrzucenie tym samym wykładni, iż udzielanie zezwoleń na zajęcie pasów drogowych na cele niezwiązane z potrzebami ruchu drogowego może nastąpić tylko wyjątkowo "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", jako odstępstwo od zasady, że pasy drogowe dróg publicznych powinny służyć potrzebom ruchu drogowego; art. 3, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że obowiązek zachowania szczególnej ostrożności i zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym kierowcy zbliżającego się do skrzyżowania nie dotyczy wszystkich skrzyżowań; art. 40 ust. 12 pkt 1, 2 i 3, art. 40 ust. 11 w zw. z ust. 3 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię i w konsekwencji: - przyjęcie, iż przepisy te uzależniają możliwość wymierzenia kary pieniężnej od wykazania "samowolnego zajęcia pasa drogowego" po myśli orzecznictwa sądowoadministracyjnego opartego na stanie prawnym obowiązującym do dnia 10 grudnia 2004 r. i wskazanie, iż nie zachodziły przesłanki do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajmowanie w okresie od 1 lipca do 31 lipca 2007 r. pasa drogowego bez zezwolenia. Za okres ten strona - zdaniem Sądu - powinna być obciążona opłatą za zajęcie pasa drogowego; - wskazanie ogólnie art. 40 ust. 12, a zatem pominięcie, iż w art. 40 ust. 12 wskazane są trzy różne rodzaje zajęcia pasa drogowego; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak pełnej oceny akt sprawy w zakresie mającym wpływ na ustalenie przez Sąd I instancji, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania administracyjnego; art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy przejawiający się: brakiem krytycznej oceny działań skarżącej polegających na comiesięcznym występowaniu z wnioskami obejmującymi wiele reklam w terminach uniemożliwiających wydanie zezwoleń przed terminem zajęcia wskazanym we wniosku, nie zauważeniem powszechnie znanego problemu reklamowego chaosu i konieczności rozwiązywania tego problemu, c) art. 141 § 4 p.p.s.a. albowiem uzasadnienie jest niespójne i nieprecyzyjne oraz powoduje niepewność co do podstaw rozstrzygnięcia. Następstwem naruszenia ww. przepisów prawa materialnego i postępowania jest naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego skarżący organ stwierdził, że pogląd Sądu I instancji, zgodnie z którym odmowa wydania zezwolenia powinna być szczególnie uzasadniona, jest nie do pogodzenia z zasadą ochrony pasa drogowego, sformułowaną w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i treścią art. 39 ust. 3 tej ustawy. Podniósł, że rozważył wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, wykazując możliwość pogorszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zarządca drogi wyciągnął odpowiednie wnioski z materiałów wskazujących na zagrożenia powodowane przez umieszczenie reklam w obrębie skrzyżowań i skorygował swoje wcześniejsze stanowisko. Poglądy dotyczące możliwości wymierzenia kary pieniężnej Sąd I instancji oparł na orzecznictwie uwzględniającym stan prawny sprzed dnia 10 grudnia 2004 r. (przepis ust. 2 § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, Dz. U. z 1986 r., Nr 6, poz. 33 ze zm., które utraciło moc z dniem 10 grudnia 2004 r. stanowiący, że przez zajęcie pasa drogowego rozumie się samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu). Przepisy ustawy o drogach publicznych nie wprowadzają natomiast pojęcia "samowolnego zajęcia pasa drogowego", tylko rozróżniają zajęcie: "za zezwoleniem zarządcy drogi" (art. 40 ust. 1, 2 i 3), "bez zezwolenia zarządcy drogi" (art. 40 ust. 12 pkt 1) lub "z przekroczeniem terminu zajęcia" (art. 40 ust. 12 pkt 2) oraz zajęcie "o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu" (art. 40 ust. 12 pkt 3). Ponadto, Sąd I instancji wskazał ogólnie na art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, podczas, gdy w przepisie tym wskazane są różne stany faktyczne (opisane w trzech punktach). W przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w którymś z punktów ust. 12 art. 40 zarządca drogi ma obowiązek wymierzyć karę pieniężną, a Sąd I instancji uważa, że za okres od 1 lipca do 31 lipca 2007 r. "strona powinna być obciążona opłatą za zajęcie pasa drogowego", mimo braku zezwolenia na zajęcie pasów drogowych wskazanych w punkcie 3 decyzji organu I instancji w okresie od 1 lipca do 15 lipca 2007 r. Uzasadniając z kolei naruszenie przepisów postępowania organ podniósł, że Sąd I instancji wskazał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia - zawartego w punkcie 1 sentencji - art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a., co jest wynikiem braku pełnej oceny akt sprawy, w których znajdują się dowody wskazujące na istnienie związku między umieszczeniem reklam w obszarze skrzyżowania, a pogorszeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego. Sąd I instancji nie dokonał również właściwej oceny stanowiska zarządców dróg w Z. i w O., co do lokalizowania reklam w obrębie skrzyżowań. Brak pełnej oceny akt sprawy spowodował też wyrażenie przez Sąd poglądu, iż w okresie od 1 lipca do 31 lipca 2007 r. strona powinna być obciążona opłatą za zajęcie pasa drogowego, podczas, gdy z akt sprawy wynika, iż strona nie posiadała zezwolenia na umieszczenie reklam, o których mowa w punkcie 3 decyzji organu I instancji w okresie od 1 lipca do 15 lipca 2007 r. Zezwolenie to zostało udzielone na okres od dnia 16 lipca do 31 lipca 2007 r. w punkcie 4 rozstrzygnięcia, który to punkt nie był kwestionowany przez skarżącą i nie został również wyłączony z obrotu prawnego mocą zaskarżonego wyroku. Ponadto organ podniósł, że częste i późne składanie wniosków przez skarżącą prowadzi do sytuacji, w których umieszczenie reklam poprzedza wydanie zezwolenia. Sąd I instancji wskazując, że organ powinien poddać szczegółowej analizie lokalizację każdej reklamy jednocześnie stwierdził, iż "termin 14 dniowy na załatwienie wniosku bez konieczności przeprowadzenia dalszego postępowania (...) wydaje się wystarczający". Brak spójności i precyzji w uzasadnieniu wyroku utrudnia dokonanie oceny, jakie uchybienia zostały przez organy popełnione. Ponadto, jako jedną z podstaw uwzględnienia skargi Sąd I instancji wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a., a w uzasadnieniu nie stwierdził, który z przepisów prawa materialnego został naruszony i na czym to naruszenie polega. Organ natomiast z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. nie może domniemywać oceny prawnej i treści wskazań, co do dalszego postępowania. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Rozważania nad zasadnością poszczególnych jej zarzutów należy rozpocząć od oceny zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poszerzonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej o art. 153 p.p.s.a. Pierwszy z wymienionych przepisów określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku stanowiąc w ostatnim zdaniu, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Z kolei zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Trafne powiązanie przez stronę skarżącą obydwu tych przepisów ukazuje, jak istotną rolę dla przyszłego postępowania administracyjnego mają zawarte w wyroku wskazania, co do dalszego postępowania. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie, a także ewentualne postępowania sądowoadministracyjne. Dlatego też i wskazania, co do dalszego postępowania i ocena prawna, której następstwem są wytyczne dla organu musi być zredagowana w sposób jasny, niebudzący wątpliwości interpretacyjnych. Nadto, co istotne z punktu widzenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i co wpływa na kolejność badania zarzutów skargi kasacyjnej, uzasadnienie Sądu I instancji musi być tak zredagowane, aby pozwalało na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnieć należy, że Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w zakresie punktów 1, 2 i 3, przy czym motywy uznania, iż konkretne punkty decyzji organu I instancji są niezgodne z prawem, różnią się od siebie. W zakresie obejmującym punkt 1 decyzji Prezydenta Miasta P. i decyzji organu odwoławczego utrzymującej w mocy to rozstrzygnięcie, Sąd I instancji uznał, że organy nie ustaliły stanu faktycznego sprawy zgodnie z wymogami art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a nadto uzasadnienie decyzji w tym punkcie narusza art. 107 § 3 k.p.a. Te wywody Sądu I instancji wskazują zatem, iż skład orzekający przyjął poprawny pogląd, że postępowanie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinno być prowadzone zgodnie z zasadami rzetelnej procedury administracyjnej. Przeczą jednak tej tezie przyczyny, dla których Sąd I instancji uznał za wadliwy prawnie punkt 2 decyzji, przyjmując, że 31 dniowy termin, w jakim organ rozpoznał sprawę, narusza przepisy art. 35 § 1 i 2 k.p.a. i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Nakazując z jednej strony badać usytuowanie każdej tablicy reklamowej pod kątem wpływu bezpieczeństwa w realiach miejsca planowanej lokalizacji, Sąd równocześnie przesądził, że załatwienie sprawy administracyjnej w terminie w zasadzie miesiąca od dnia wpłynięcia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasów drogowych w celu umieszczenia 25 reklam, narusza przepisy postępowania w stopniu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Tego braku konsekwencji Sądu I instancji nie zmienia niesporny fakt, że w zakresie reklam opisanych w punkcie drugim decyzji organu I instancji zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w okresie od 16 do 31 lipca 2007 r. Z kolei uchylając decyzję organów obu instancji w części obejmującej wymierzenie kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego Sąd I instancji uznał, że doszło do naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, że za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Jak słusznie zauważono w skardze kasacyjnej zacytowany przepis obejmuje różne stany faktyczne. Sąd I instancji nie wskazał, czy doszło do jego naruszenia, na skutek błędnego przyjęcia braku zezwolenia, czy też wobec błędnego uznania, że przekroczono termin zezwalający na zajęcie. Ponadto, co ma decydujące znaczenie dla rozważań, nie wydaje się sporne, że w rozpoznawanej sprawie spółka nie miała zezwolenia na zajęcie pasów drogowych w okresie od 1 - 15 lipca 2007 r. Rację ma również kasator twierdząc, że w obecnym stanie prawnym, prawodawca nie posługuje się pojęciem samowolnego zajęcia pasa, a zatem przytaczanie orzecznictwa zapadłego w innych realiach prawnych nie może stanowić argumentu przemawiającego za uznaniem, iż doszło do naruszenia art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych w jego obecnym brzmieniu. Nie można też, wobec jednoznacznej treści art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że za okres, w którym były zajęte pasy drogowe bez zezwolenia lub z przekroczeniem terminu zezwolenia strona "powinna być obciążona opłatą za zajęcie pasa drogowego". Takiego poglądu nie można wywieść z komentowanego przepisu ustawy o drogach publicznych, którego naruszenia dopatrzył się Sąd I instancji i który to przepis stanowił jedyną podstawę uznania wadliwości decyzji w omawianym punkcie. Dodać jeszcze należy, że w uzasadnieniu wyroku, oprócz ogólnych zaleceń dotyczących należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy objętej punktem 1 decyzji organu I instancji i rozważań dotyczących art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, Sąd I instancji nie zawarł wskazań, co do dalszego postępowania. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze skarżącym organem, że tak zbudowane uzasadnienie wyroku "utrudnia dokonanie właściwej oceny, jakie w istocie uchybienia prawa zostały popełnione przez organy administracji publicznej". Zważyć przy tym należy, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola administracji publicznej. W sytuacji, gdy sąd administracyjny dostrzega, podczas kontroli decyzji administracyjnej bądź postanowienia, uchybienia przepisom prawa materialnego bądź przepisom postępowania, zobligowany jest podjąć środki prawne, o których mowa w art. 145 p.p.s.a. Gdy uchyla kontrolowaną decyzję czy postanowienie, sprawa administracyjna "wraca" do organu, który związany oceną prawną zobowiązany jest wydać rozstrzygnięcie, jakie nie będzie zawierało już tych wad, z powodu których zostało przez sąd wyeliminowane z obrotu prawnego. W tej sprawie Sąd I instancji uchylił ocenianą decyzję m.in. z powodu naruszenia art. 35 § 1 i 2 k.p.a. Uznał bowiem, że wniosek strony należało załatwić niezwłocznie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu o naruszeniu przez organ I instancji art. 35 k.p.a. Ponadto zauważa, że uchybienie terminowi załatwienia sprawy nie może być konwalidowane w postępowaniu toczącym się po uchyleniu przez sąd administracyjny decyzji. Stąd też ustawodawca przewidział specjalny środek prawny, jakim jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym po myśli art. 36 k.p.a. Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, mimo że postawione w obrębie obydwu podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., wymagają wspólnego omówienia. Jak już wcześniej wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny, u podstaw kwestionowanego wyroku Sąd I instancji powołał zarówno art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., jak i art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. Odnośnie tej drugiej podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny już się wypowiedział omawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Ta sama uwaga dotyczy podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w związku z art. 35 § 1 i 2 k.p.a. Dodać nadto należy, że uznając, iż naruszenie art. 35 § 1 i 2 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd I instancji powiązał wymóg załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki z zasadą zaufania do organów państwa, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Według Sądu I instancji zmiana zachowania organu, który uprzednio akceptował to, że strona składa wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na 14 dni przed planowanym zajęciem pasa drogowego, narusza zasadę określoną w art. 8 k.p.a. Istotnego wpływu na wynik sprawy Sąd I instancji upatrywał z kolei w tym, że w efekcie naruszenia tej zasady doszło do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, stanowiącej 10-krotność opłaty za korzystanie z pasa drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z Sądem I instancji i co do naruszenia art. 8 k.p.a. i co do sposobu rozumienia pojęcia istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. W art. 40 ust. 2 pkt 3 in fine ustawodawca jednoznacznie wskazał, iż umieszczenie w pasie drogowym reklam wymaga zezwolenia. Z treści obu przepisów wynika, że każda czynność związana z umieszczeniem w pasie drogowym reklam, w tym czynność związana z pozostawieniem w pasie drogowym reklamy już tam się znajdującej wymaga wydania zezwolenia przez zarządcę drogi. Zezwolenia są czasowe, a więc wydawane na wskazany w decyzji okres czasu. Upływ tego okresu sprawia, że dalsze legalne pozostawienie reklamy w pasie drogowym jest możliwe tylko w oparciu o nową decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego. Z tego względu, nie ma takiego znaczenia, jakie w aspekcie zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. Sąd I instancji przypisuje działaniom, czy brakiem działań, organu uprawnionego do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w terminach, o których mowa w art. 35 k.p.a. Za istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej nie można uznać więc tego, że na skutek niezgodnych z prawem zachowań strony poniosła ona prawem przewidziane konsekwencje. Nadto każdy wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na określony w nim czas inicjuje nowe postępowanie administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że w sytuacji, gdy dana reklama już funkcjonuje w określonej lokalizacji w oparciu o uprzednio wydawane, nawet wielokrotnie, zezwolenia organu, mamy do czynienia z "przedłużeniem zezwolenia". Takiej formy nie zna ustawa o drogach publicznych, a więc powoływanie się na utartą praktykę organu, czy to w zakresie terminu załatwiania sprawy, czy to sposobu jej załatwienia, jest nieuprawnione. Uchylenie przez Sąd I instancji decyzji Prezydenta Miasta P. w zakresie punktu 1 i utrzymującej ją w tej części w mocy decyzji organu odwoławczego zostało oparte na uznaniu, że działające w sprawie administracyjnej organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W skardze kasacyjnej strona skarżąca zwalcza ten pogląd Sądu I instancji przede wszystkim wykazując, że niewłaściwy wniosek w zakresie naruszenia przepisów postępowania był efektem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, przywołanych w petitum środka odwoławczego. Oceniając zasadność tak skonstruowanego zarzutu należy uznać go za usprawiedliwiony. Przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń związanych z drogą oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 cyt. ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako opisane w art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych działania, zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 tej ustawy sprawuje zarządca drogi i do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie, czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje działań zabronionych w pasie drogowym, wskazując wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Mimo generalnego zakazu zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, ustawa o drogach publicznych przewiduje w tej mierze wyjątki (art. 40 ustawy o drogach publicznych). Stosownie do art. 40 ust. 1 komentowanej ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Powyższy wymóg odnosi się także do umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych). Przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych nie określa wprost przesłanek wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na wspomniane wyżej potrzeby, natomiast czyni to art. 39 tej ustawy. W przepisie tym zaakcentowano ogólną troskę ustawodawcy, by czynności dokonywane w pasie drogowym nie prowadziły do niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenia jej trwałości oraz aby nie zagrażały bezpieczeństwu ruchu drogowego. Tylko w razie przekonania zarządcy drogi o braku takich zagrożeń w konkretnym przypadku możliwe jest wydanie decyzji przewidzianej w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, umożliwiającej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zważyć przy tym trzeba, że określenie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest materialnoprawną przesłanką uzyskania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym obiektów i urządzeń. Jak już wspomniano, zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogącym powodować ich zniszczenie, czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Odstępstwo od tego zakazu jest możliwe tylko wówczas, gdy w ocenie zarządcy drogi zajęcie pasa drogowego nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zarządca drogi, wykonując zadania powierzone mu przez ustawę o drogach publicznych, nieograniczające się wszak tylko do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, jest uprawniony do wprowadzenia reguły, że nie będzie zezwalał na lokalizację reklam w odległości mniejszej niż 50 m. od skrzyżowań, gdyż stwarza to potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Podkreślić przy tym należy, że przyjęcie takiego założenia zostało w rozpoznawanej sprawie w sposób wyczerpujący uzasadnione. Organ I instancji powołał odpowiednie przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym, nadto odwołał się do poglądów prezentowanych w literaturze fachowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzupełniło jeszcze tę argumentację. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawa w zakresie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasów drogowych poprzez umieszczenie 12 reklam w obrębie skrzyżowań została należycie wyjaśniona, a uzasadnienie rozstrzygnięć jest zgodne z art. 107 § 3 k.p.a. Odmienna ocena Sądu I instancji wynika po pierwsze z błędnej wykładni przepisów ustawy o drogach publicznych poprzez pośrednie przyjęcie, że zasadą jest zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, a wyjątkiem od tej zasady odmowa udzielenia zezwolenia. Po wtóre z założenia, że zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym musi być realne, a nie potencjalne, stąd nałożenie na organ obowiązku badania w odniesieniu do lokalizacji każdej reklamy takich elementów, jak budowa skrzyżowania, warunków panujących w jego otoczeniu, czy natężenia ruchu. Po trzecie, Sąd I instancji przyjął, że w związku z udzielaniem w przeszłości zezwoleń na lokalizację większości reklam objętych punktem 1 decyzji Prezydenta Miasta P., strona mogła zasadnie przypuszczać, że również ten jej wniosek zostanie rozpoznany pozytywnie. W tym aspekcie Sąd powołał się na postulat przewidywalności i pewności w praktyce działania organów administracji publicznej. Jednakże w innym fragmencie uzasadnienia Sąd trafnie wskazał, że stronie nie przysługuje "roszczenie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres" i wywiódł, że odmówić zezwolenia na zajęcie pasa drogowego organ może również wówczas, gdy wcześniej wyrażał zgodę na zajęcie pasa drogowego w danej lokalizacji. Taka zmiana stanowiska organu powinna być jednak, według Sądu I instancji, szczegółowo umotywowana. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organy administracji publicznej obydwu instancji w sposób odpowiadający wymogom prawa umotywowały przyczyny odmowy udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowań. Natomiast podniesiony przez Sąd I instancji postulat przewidywalności działania organów administracji publicznej w danym układzie postępowania, nie może prowadzić do takiej sytuacji, w której organ nie może wycofać się z dotychczasowej błędnej praktyki udzielania zezwoleń na usytuowanie reklam w miejscach newralgicznych z punku widzenia bezpieczeństwa na drogach. Uznając zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).