II SA/Lu 806/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym oddala skargę. S. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 sierpnia 2007 r., Nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie z dnia 13 lipca 2007 r. Nr [...], którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2.253,18 zł. Jak wynika z przedstawionych akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 września 2004 r., nakazał W. i S. K., czyli skarżącemu i jego bratu, rozbiórkę samowolnie wybudowanego wiatrołapu ze schodami żelbetowymi na działce nr geod. 423/2 w R. W wyniku złożonego odwołania powyższą decyzję utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego decyzją z dnia 18 listopada 2004 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 3 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 67/05 odrzucił skargę na tę decyzję. Następnie pisemnym upomnieniem z dnia 29 listopada 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał S. K. do wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego wiatrołapu wraz ze schodami, z jednoczesnym uprzedzeniem, iż w razie niewykonania powyższego sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu 20 stycznia 2006 r. organ wystawił tytuł wykonawczy, a następnie w dniu 13 lipca 2007 r. wydał postanowienie o nałożeniu grzywny na W. i S. K. w celu przymuszenia, która została naliczona w oparciu o iloczyn powierzchni zabudowy budynku objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. S. K. pismem z dnia 19 lipca 2007 r. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, uzasadniając je tym, że sprawcą samowoli budowlanej jest W. K. i to do niego należy obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego. Skoro składający zażalenie nie brał udziału w budowie wiatrołapu, a wręcz został on wybudowany wbrew jego woli to niezrozumiałe jest karanie go za czyn, w którym nie brał udziału. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia przeanalizował poszczególne etapy postępowania administracyjnego, sądowego i egzekucyjnego w niniejszej sprawie, dochodząc do wniosku, że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek egzekwowania wykonania decyzji ostatecznej również w stosunku do S. K., a jednym ze środków egzekucyjnych jest grzywna w celu przymuszenia. Organ wskazał, że treść ostatecznej decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki jest wiążąca dla organu egzekucyjnego. W związku z tym, skoro zobowiązanymi do wykonania nakazu rozbiórki są W. i S. K., współwłaściciele nieruchomości, to zasadnym jest prowadzenie postępowania egzekucyjnego w stosunku do obydwu zobowiązanych. S. K. nie zgadzając się z treścią tej decyzji mógł wnieść odwołanie, a następnie skargę do sądu, czego nie uczynił, co wskazywać może, iż zgodził się z wydaną decyzją nakładającą również na niego obowiązek rozbiórki przedmiotowego wiatrołapu. W skardze do Sądu S. K. odwołując się do argumentacji użytej w zażaleniu, stwierdzającej, iż stał się ofiarą działania innej osoby, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w części dotyczącej nałożenia na niego grzywny w celu przymuszenia oraz tytułu wykonawczego nałożonego względem jego osoby. Podkreślił, że nie był inwestorem nielegalnej budowy, a co więcej sam złożył wniosek o wszczęcie postępowania celem usunięcia powstałej samowoli budowlanej. Z tych względów postanowienie o nałożeniu na niego grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki budowli, która nie została przez niego wykonana i której od początku nie akceptował, a nawet podjął działania celem usunięcia tego stanu jest sprzeczne z zasadą indywidualizacji sprawcy czynu zabronionego. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Jest to jedyne kryterium sądowej kontroli, jakiej poddane zostały rozstrzygnięcia organów administracji na skutek wniesionej skargi. W ocenie Sądu organ administracji rozpoznając przedmiotowa sprawę wydał prawidłowe rozstrzygnięcie pozostające w zgodzie zarówno z przepisami postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego, a zatem skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005, Nr 229, poz. 1954 ze zm.) zwana w dalszej części uzasadnienia "ustawą", określa katalog środków, które mogą być stosowane przez właściwy organ w celu przymuszenia wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym. Do środków tych należy między innymi grzywna w celu przymuszenia (art. 1a pkt 12 lit. b tiret pierwszy ustawy). Środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia służy do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym i ma na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku pośrednio, poprzez dolegliwość nałożonej grzywny, która ma skłonić zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku. W przedmiotowej sprawie obowiązek przymusowej rozbiórki przedmiotowego wiatrołapu podlegał wykonaniu już z dniem, w którym decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki stała się ostateczna (tj. już w listopadzie 2004 roku). Jak wynika z akt sprawy obowiązek rozbiórki przedmiotowej budowli nie został wykonany. Odnosząc się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy wskazać, iż grzywnę w celu przymuszenia w niniejszej sprawie nałożono na skarżącego na podstawie art. 121 § 4 i 5 ustawy. Paragraf 4 powyższego artykułu stanowi, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Następnie § 5 tego artykułu wskazuje, że wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Przez zwrot "przymusową rozbiórkę budynku lub jego części" użyty w powyższym przepisie, rozumieć należy niewątpliwie obowiązek orzeczony w decyzji wydanej na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie taką decyzją jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 września 2004 r., którą organ nakazał W. i S. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego wiatrołapu o wymiarach 1,90 x 2,21 wraz ze schodami żelbetowymi położonego na działce nr 423/2 w R. Biorąc pod uwagę powyższe wysokość grzywny winna wynosić (1,90 m x 2,21 m) x (1/5 x 2.683 zł) = 2.253,18 zł. Uznać więc należało, że organ prawidłowo ustalił wysokość nałożonej grzywny. Ponadto organ egzekucyjny nie uchybił innym określonym w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązkom proceduralnym poprzedzającym nałożenie grzywny, w szczególności nałożona grzywna została poprzedzona upomnieniem, a następnie tytułem wykonawczym po otrzymaniu którego zobowiązany tym tytułem miał 7 dni na zgłoszenie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na kwestie podnoszone przez skarżącego wpierw w zażaleniu, a następnie w skardze do sądu, należy wskazać, iż nie zasługują one na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy jednak wskazać, iż celem administracyjnego postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji obowiązków przez zobowiązanego. Definicję legalną zobowiązanego zawiera art. 1a pkt 20 ustawy wskazując, iż jest nim osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (...). A zatem jeśli na danym podmiocie ciąży obowiązek określony poprzez wydanie odpowiedniego orzeczenia lub decyzji, a który to podmiot nie wykonuje nałożonego obowiązku, staje się on zobowiązanym, w stosunku do którego uprawnione jest skierowanie działania na drogę postępowania egzekucyjnego. Jednakże istota sporu sprowadza się w zasadzie do podważania przez skarżącego zasadności i legalności nałożonego na niego decyzją z dnia 27 września 2004 r. obowiązku rozbiórki przedmiotowego wiatrołapu. Skarżący głównie wskazuje, że nie brał udziału w powstaniu wybudowanego bez pozwolenia budynku, a wręcz dążył poprzez zawiadomienie organów do usunięcia zaistniałej samowoli. W kontekście tak stawianych zarzutów, należy wyjaśnić, iż przedmiotowe postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem wtórnym i jednocześnie odrębnym w stosunku do zakończonego decyzją ostateczną postępowania, w którym nałożono na skarżącego określony obowiązek. Organ egzekucyjny w żadnym wypadku nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a jego rola sprowadza się wyłącznie do oceny, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało zobowiązanemu upomnienie (art. 29 § 1 ustawy). Brak jego kompetencji do weryfikacji decyzji nakładającej obowiązek wynika ze względu na wskazaną odmienność postępowania egzekucyjnego i postępowania prowadzonego w celu merytorycznego rozpoznania sprawy. A zatem organ egzekucyjny nie ma uprawnień do merytorycznego badania wymagalności obowiązku, podlegającego egzekucji. Takich uprawnień nie ma również Sąd, gdyż nie mieści się to w granicach niniejszego postępowania. Inaczej mówiąc, strona skarżąca mogła kwestionować prawidłowość wydanego obowiązku wyłącznie w zakończonym postępowaniu administracyjnym za pomocą przysługujących jej środków odwoławczych. Sprawdzanie juz w toku postępowania egzekucyjnego zasadności argumentów wskazujących, iż organ umieścił omyłkowo jego osobę w decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki jest niedopuszczalne. Bezsporne w sprawie jest, iż w obrocie prawnym obowiązuje ostateczna decyzja nakładająca również na skarżącego solidarny obowiązek dokonania rozbiórki, co oznacza, że jej treść wiąże organ egzekucyjny bez względu na to, czy jest ona w jego przekonaniu poprawna czy też dostrzega on jej wadliwość. Skarżący winien mieć na uwadze, iż zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 Kpa, decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie może to się jednak stać za sprawą środków odwoławczych wnoszonych w toku postępowania egzekucyjnego. Stwierdzić zatem należy, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i poprzedzające go postanowienie organu I instancji nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania oraz nie zawiera uchybień mogących mięć wpływ na wynik sprawy. Ubocznie należy wskazać, iż wykonanie obowiązku przez zobowiązanego spowoduje umorzenie grzywny nieściągniętej, a w razie jej wcześniejszego uiszczenia możliwy jest - w uzasadnionych wypadkach - zwrot grzywny (art. 125 i 126 ustawy). Z tych też względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) należało skargę oddalić.