II GSK 793/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia del. NSA Piotr Piszczek Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2181/07 w sprawie ze skargi S.-A. Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego 1. Oddala skargę kasacyjną, 2. Zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz S.-A. Spółki z o.o. w W. 600 (sześćset zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2181/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi S.-A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził nieważność decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...]. Decyzją z [...] kwietnia 2004 r., nr [...] Minister Zdrowia po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] czerwca 2003 r. Spółki S.-S. wydał pozwolenie nr [...] na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego R. 2,5 (R.), kapsułki 2,5 mg. W decyzji tej organ wskazał, iż przed wprowadzeniem do obrotu tego produktu leczniczego podmiot odpowiedzialny zobowiązany jest do wykonania, nie później niż do dnia 31 grudnia 2006 r. zaleceń wynikających z oceny dokumentacji chemicznej, farmaceutycznej i biologicznej, toksykologiczno-farmakologicznej i klinicznej oraz badań laboratoryjnych przeprowadzonych w ramach kontroli seryjnej wstępnej przez jednostki określone w art. 65 ust. 7 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. Nr 126, poz. 1381 ze zm., dalej: Prawo farmaceutyczne) na 2 seriach produktu leczniczego R. kapsułki, 2,5 mg zgodnie z wymaganiami określonymi w ustawie o środkach farmaceutycznych, których prawidłowość przeprowadzenia oraz wyniki zostaną potwierdzone stosownym zaświadczeniem wydanym przez Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych. Decyzją z [...] maja 2007 r. Nr [...] Minister Zdrowia na podstawie art. 162 § 2 i § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), w zw. z art. 35 Prawa farmaceutycznego uchylił własną decyzję z [...] kwietnia 2004 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 162 § 2 k.p.a., z uwagi na fakt, iż podmiot odpowiedzialny nie dopełnił do dnia 31 grudnia 2006 r. czynności określonych w uchylanej decyzji. Decyzją z [...] sierpnia 2007 r., nr [...] wydaną wskutek wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Zdrowia utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał między innymi, iż nie podziela argumentów skarżącej, iż niedopuszczalna jest weryfikacja decyzji dotkniętej wadą nieważności w innym trybie, niż określony w art. 156 § 1 k.p.a. wskazując, że właściwy organ, jak również sąd administracyjny nie stwierdziły nieważności decyzji z [...] kwietnia 2004 r. Minister Zdrowia wskazał również, że organ administracji publicznej jest zobowiązany do uchylenia decyzji, w której nałożono na stronę obowiązek dopełnienia określonych czynności i wyznaczono termin dokonania tych czynności, a strona ich nie dopełniła w wyznaczonym terminie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Spółka S.-A. zarzuciła, że Minister Zdrowia utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2007 r., którą w trybie art. 162 § 2 k.p.a. uchylił decyzję z [...] kwietnia 2004 r. obarczoną kwalifikowaną wadą prawną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że dodatkowe składniki decyzji, takie jak np. warunek i zlecenie, mogą być zawarte w decyzji, jeżeli przewidują to przepisy szczególne powszechnie obowiązujące, a zamieszczenie w decyzji niedozwolonego przez prawo warunku lub zlecenia skutkuje kwalifikowaną wadą prawną decyzji i koniecznością stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej decyzja administracyjna, w której bez podstawy prawnej nałożono na stronę obowiązek dopełnienia określonych czynności nie może być uchylona w trybie art. 162 § 2 k.p.a. lecz powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie art. 156 1 pkt 2 k.p.a. Spółka zwróciła uwagę, iż stwierdzenie nieważności decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 k.p.a. ma charakter deklaratoryjny i następuje ze skutkiem ex tunc. Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja została nieprawidłowo zaadresowana. Wprawdzie pozwolenie nr [...] zostało wydane na rzecz "S.-S." Sp. z o.o., ale obecnie podmiot odpowiedzialny nosi nazwę "S.-A." Sp. z o.o., co wynika z odpisu KRS załączonego przez Skarżącą do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę Spółki S.-A. i uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Zdrowia z [...] sierpnia 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] maja 2007 r. i stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...]. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wydane w dniu [...] kwietnia 2004 r. pozwolenie dla produktu R. 2,5 zawierające stwierdzenie, że przed wprowadzeniem do obrotu, podmiot odpowiedzialny zobowiązany jest do wykonania, nie później niż do dnia 31 grudnia 2006 r. zaleceń wynikających z oceny dokumentacji chemicznej, farmaceutycznej i biologicznej, zaleceń wynikających z oceny dokumentacji toksykologiczno-farmakologicznej i klinicznej, oraz badań produktu leczniczego w zakresie badań laboratoryjnych przeprowadzonych w ramach kontroli seryjnej wstępnej, jest decyzją zawierającą zlecenie. Sąd stwierdził, że opatrzenie decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. zleceniem nie wynikało z przepisów prawa materialnego, bowiem przepisy prawa, ustawa o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej jak również w Prawie farmaceutycznym, nie przewidywały możliwości wprowadzenia do decyzji zezwalającej na dopuszczenie produktu leczniczego do obrotu, postanowień nakładających na podmiot odpowiedzialny jakichkolwiek warunków czy zleceń. Zgodnie z przepisem art. 15 ustawy z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej (Dz. U. Nr 105, poz. 452 ze. zm.) warunkiem wpisu środków farmaceutycznych i materiałów medycznych do rejestru jest uzyskanie przez te środki i materiały pozytywnych wyników badań laboratoryjnych, a w razie potrzeby również badań klinicznych w zakresie niezbędnym do wszechstronnego ustalania ich właściwości, przy czym Komisja mogła uznać za wystarczające, w całości lub w części, wyniki badań laboratoryjnych i klinicznych przedstawione przez wytwórcę lub importera. Tym samym co do zasady dopuszczenie leku do obrotu jest możliwe tylko i wyłącznie po dokonaniu uprzedniej oceny przedstawionej dokumentacji pod kątem bezpieczeństwa, skuteczności i jakości leku. Badanie dokumentacji leku po jego dopuszczeniu do obrotu jest sprzeczne z zapisami ustawy i sensem procedury rejestracyjnej. Wymóg oceny dokumentacji leku stanowił obowiązek organu, który musiał być zrealizowany w toku postępowania w sprawie dopuszczenia do obrotu, bezpośrednio poprzedzającego wydanie decyzji w tej sprawie. W ustawie Prawo farmaceutyczne warunkowość decyzji dopuszczona była jedynie w przepisie art. 16, który to przepis ma charakter wyjątkowy i nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wobec faktu, iż podmiot odpowiedzialny nie przedstawił wymaganych prawem dokumentów, Minister Zdrowia nie mógł wydać decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. udzielającej pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego R. 2,5. Organ nie mógł "przesunąć" tego obowiązku z fazy postępowania administracyjnego, na okres po wydaniu decyzji w sprawie. Dopuszczenie leku do obrotu bez przedstawienia przez podmiot odpowiednich badań stanowiło zaprzeczenie istoty procesu dopuszczania leku do obrotu. Powyższa decyzja została wydana wbrew oczywistemu brzmieniu przepisów regulujących postępowanie w sprawie dopuszczenia produktów leczniczych do obrotu, w szczególności wbrew treści przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z uwagi na powyższe okoliczności Sąd pierwszej instancji uznał za konieczne uchylenie nie tylko decyzji organów pierwszej jak i drugiej instancji ale również wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. w oparciu o przepis art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., bowiem sytuacja, o której stanowi powyższy przepis miała miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu pierwszej instancji decyzja udzielająca pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego R. 2,5 mieści się w pojęciu "aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga", a dotyczy ona tego samego stosunku materialnoprawnego co decyzja zaskarżona, a mianowicie kwestii dopuszczenia leku do obrotu. Minister Zdrowia skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił: I. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 27 ustawy o środkach farmaceutycznych (...), poprzez błędne przyjęcie, że zalecenie zawarte w decyzji Ministra Zdrowia z [...] kwietnia 2004 r., nr [...] udzielającej pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego R. 2,5 nie wynikało z przepisów prawa materialnego; II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 162 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej sądu i błędne przyjęcie, że dodatkowe wymogi zawarte w decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2004 r. udzielającej pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego R. 2,5 muszą być zaklasyfikowane jako warunek lub zalecenie wykonania określonych czynności, nałożone na podmiot odpowiedzialny bez podstawy prawnej, co skutkuje niemożnością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej taką wadą w trybie art. 162 k.p.a. lecz powinna być usunięta z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności K.p.a. i pominiecie, że istnieje podstawa prawna do podmiotowego działania Ministra Zdrowia, a mianowicie art. 27 ustawy z dnia 10 października 1991 r. o Środkach farmaceutycznych (...); III. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że Sąd mógł na podstawie art. 135 p.p.s.a. stwierdzić nieważność decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2004 r.; IV. Naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 K.p.a. polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sytuacji, gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Zdrowia podniósł, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 27 ustawy o środkach farmaceutycznych przyjmując, że zalecenia zawarte w decyzji Ministra Zdrowia z [...] kwietnia 2004 r. nie miały oparcia w tym przepisie, ani też w innych przepisach prawa materialnego. Organ stwierdził, że w oparciu o ten właśnie przepis wprowadził zalecenia, które nie stanowią części rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jest to rodzaj pouczenia o charakterze merytorycznym, odwołujący się do obowiązków strony wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów. Organ podkreślił, że ww. decyzja nie była obciążona warunkiem, lecz zaleceniem, które nie dotyczyło dopuszczenia do obrotu, lecz wprowadzenia produktu leczniczego do obrotu. Zdaniem Ministra Zdrowia, Sąd I instancji bezzasadnie przyjął, że decyzja z [...] maja 2007 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja z [...] sierpnia 2007 r. są wadliwe. Decyzja z [...] kwietnia 2004 r., w myśl art. 19 ustawy - Przepisy wprowadzające została wydana w oparciu o obowiązującą do dnia wejścia w życie Prawa farmaceutycznego, ustawę o środkach farmaceutycznych, na podstawie której możliwa była rejestracja na podstawie niepełnej dokumentacji uznanej za wystarczającą przez podmiot rejestrujący. Gwarancją bezpieczeństwa wprowadzanego do obrotu produktu leczniczego przed dniem wejścia w życie Prawa farmaceutycznego było wynikające z art. 15 ustawy o środkach farmaceutycznych, uzyskanie pozytywnych wyników badań laboratoryjnych, a w razie potrzeby również badań klinicznych, jak również ciążący na podmiocie wprowadzającym produkt leczniczy do obrotu, obowiązek poddania go badaniom jakości (art. 27 tej ustawy). Nałożenie na podmiot wprowadzający produkt leczniczy do obrotu obowiązku zawartego w decyzji dotyczącej dopuszczenia produktu leczniczego do obrotu wynika więc wprost z art. 27 ustawy o środkach farmaceutycznych, zobowiązującego podmiot do wykonania badań jakościowych. Zakres tych badań określało rozporządzenie Ministra Zdrowia wydane na podstawie art. 27 ustawy o środkach farmaceutycznych, które utraciło moc wraz z uchyleniem tej ustawy. Brak takiego zalecenia mógłby więc spowodować, że podmiot odpowiedzialny odmówiłby wykonania badań przed wprowadzeniem produktu leczniczego do obrotu podnosząc, iż przepisy obowiązujące w dniu wprowadzenia produktu leczniczego do obrotu nie nakładają na podmiot takiego obowiązku. Organ miał zatem podstawę do wydania zaleceń i uchylenia wydanych przez siebie decyzji w oparciu o art. 162 k.p.a. w razie niedopełnienia czynności przez podmiot zobowiązany. Kasator podniósł ponadto, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w granicach sprawy, której dotyczy skarga mieści się również badanie, a następnie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu z dnia [...] kwietnia 2004 r. zezwalającej na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Podkreślono, że Sąd pierwszej instancji zajmował się skargą na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] maja 2007 r., nie zaś skargą strony na decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r. Organ wskazał, że strona nie składała wniosku o stwierdzenie nieważności tejże decyzji, a zatem nie ma punktu, w którym dwa całkowicie odrębne postępowania administracyjne miałyby ze sobą styczność. Ponadto organ stwierdził, że Sąd pierwszej instancji bezzasadnie stwierdził nieważność decyzji w sytuacji gdy ta decyzja wywoływała nieodwracalne skutki prawne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S.-A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza, iż podstawy skargi kasacyjnej determinują zakres kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może z urzędu kontrolować innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Minister Zdrowia oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., w związku z tym w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania. Podkreślenia wymaga, że tylko poprawnie ocenione przez WSA postępowanie administracyjne i prawidłowo przeprowadzone postępowanie sądowoadministracyjne pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkować się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w tym przepisie może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, a więc może polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że należy wykazać, iż pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi potencjalny związek przyczynowy. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 162 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej i błędne przyjęcie, że dodatkowe wymogi zawarte w decyzji z dnia 30 kwietnia 2004 r. zostały nałożone bez podstawy prawnej, co uniemożliwia wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w trybie art. 162 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Zdrowia skonkretyzował powyższy zarzut wskazując, że wytknięte uchybienie dotyczy art. 162 § 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczony zarzut naruszenia przepisów postępowania jest chybiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą uznał, że nałożenie dodatkowych zobowiązań w decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. nastąpiło bez podstawy prawnej, a zatem ta ostatnia decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną, co uniemożliwia jej uchylenie na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. Przewidziana w tym przepisie procedura może mieć bowiem zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy uchylana decyzja nie podlega wyeliminowaniu w innym trybie. Minister Zdrowia kwestionując powyższe stanowisko, z jednej strony twierdzi, że w decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. zawarto jedynie "zalecenie" mające charakter merytorycznego pouczenia o obowiązkach wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, z drugiej zaś strony, że podstawę prawną do wprowadzenie do tej decyzji zlecenia stanowił art. 27 ustawy o środkach farmaceutycznych (...). W tym miejscu należy podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt OPS 6/01 (ONSA 2001, Nr 1, poz. 7) zauważył, że klauzulą dodatkową decyzji administracyjnej, która obok terminu i warunku może wywierać istotny wpływ na jej moc wiążącą w czasie, może być zlecenie. Zlecenie nie zawiesza skuteczności decyzji, do której zostało dodane, nie odracza możliwości jej wykonania, ale zobowiązuje, zmusza adresata decyzji do jej wykonania zgodnie ze zleceniem. Realizacja obowiązków określonych w zleceniu powinna nastąpić równocześnie z realizacją uprawnień lub nawet dopiero po realizacji uprawnień wynikających z decyzji. Związanie zlecenia z decyzją sprawia, iż niewypełnienie zlecenia daje podstawę do uchylenia decyzji w trybie art. 162 § 2 k.p.a. Przepis ten zobowiązuje organ administracji państwowej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, do uchylenia decyzji, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia pewnych czynności w określonym terminie. Podkreślenia wymaga, że w sytuacji, gdy określone obowiązki wynikają z przepisów prawa, to nawet w wypadku zamieszczenia w decyzji informacji o ich treści, zastosowanie trybu określonego w art. 162 § 2 k.p.a. nie jest uzasadnione. W związku z tym stwierdzić należy, że gdyby przyjąć, iż w decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. postanowienie dodatkowe miało charakter "zalecenia" a nie "zlecenia" to niezastosowanie się przez adresata decyzji do treści, jak określa je Minister Zdrowia, "merytorycznego pouczenia" o obowiązkach wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących, nie mogłoby stanowić podstawy wydania decyzji na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. Jak już wspomniano w wypadku, gdy określone obowiązki wynikają z mocy samego prawa nie mają one charakteru zlecenia, a ich niewykonanie nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. Z punktu widzenia wspomnianego przepisu zachowanie podmiotu uprawnionego z decyzji, polegające na zaniechaniu wykonania czynności mających charakter "zalecenia" byłoby bowiem obojętne. Natomiast przy przyjęciu, że zobowiązanie nałożone w pozwoleniu na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego stanowiło zlecenie istotne staje się ustalenie, czy takie działanie organu miało podstawę w obowiązujących przepisach prawa materialnego. Należy bowiem zauważyć, że zlecenie może być wprowadzone do decyzji tylko wówczas, gdy w powszechnie obowiązujących przepisach prawa istnieje podstawa do nakładania na adresata decyzji dodatkowych zobowiązań. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ani w ustawie o środkach farmaceutycznych ani w ustawie - Prawo farmaceutyczne nie ma przepisów, które mogłyby stanowić podstawę prawną zamieszczenia w decyzji dodatkowej klauzuli zawierającej zlecenie. Podstawy takiej nie stanowi, wskazywany przez Ministra Zdrowia art. 27 ustawy o środkach farmaceutycznych. Z art. 27 ust. 1 tej ustawy wynika, że środki farmaceutyczne i materiały medyczne przed wprowadzeniem do obrotu podlegają badaniom jakościowym. Zakres tych badań określony został w rozporządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 26 marca 1993 r. w sprawie obowiązków wytwórcy i importera leków w zakresie wprowadzania do obrotu środków farmaceutycznych i materiałów medycznych oraz ich kontroli seryjnej (Dz. U. Nr 30, poz. 139 ze zm.), wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 27 ust. 2 ustawy o środkach farmaceutycznych. Wspomniane badania dotyczyły jakości zarejestrowanego leku przed wprowadzeniem go do obrotu i miały na celu sprawdzenie zgodności serii z właściwościami leku zatwierdzonymi w trakcie rejestracji produktu. Tymczasem zobowiązania nałożone na adresata decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. odnosiły się do czynności, które z istoty swej powinny mieć miejsce w fazie rejestracji leku (np. zobowiązanie do wykonania zaleceń wynikających z oceny dokumentacji chemicznej, farmaceutycznej, biologicznej, toksykologiczno - farmakologicznej i klinicznej po otrzymaniu ocen złożonej dokumentacji). Dodać należy, że przyjęcie wskazywanej przez Ministra Zdrowia podstawy prawnej nałożenia dodatkowych zobowiązań, było niemożliwe także dlatego, że zarówno ustawa o środkach farmaceutycznych, jak i wspomniane rozporządzenie już nie obowiązywały w dacie wydawania decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że decyzja zawierająca zlecenie nałożone bez podstawy prawnej nie może być uchylona na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. Wyeliminowanie aktu administracyjnego obarczonego taką wadą kwalifikowaną powinno bowiem nastąpić w drodze stwierdzenia nieważności decyzji, co też Sąd I instancji prawidłowo uczynił w niniejszej sprawie stosując przepis art. 135 p.p.s.a. W świetle tego ostatniego przepisu wojewódzki sąd administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do podjęcia przewidzianych w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi środków i wydania stosownego orzeczenia, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Pojęcie "sprawa" użyte w omawianym przepisie niewątpliwie różni się od pojęcia "sprawa administracyjna", ponieważ jest od niego szersze i obejmuje wszelkie postępowania i wydane w nich rozstrzygnięcia, bez względu na to, czy były one zaskarżone w toku instancji. Granice "sprawy", o której mowa w art. 135 p.p.s.a. wyznacza istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu skarżonym rozstrzygnięciem administracyjnoprawnym. W orzecznictwie i piśmiennictwie na ogół zgodnie przyjmuje się, że zakres orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny "w głąb" wyznacza kryterium sprawy w ujęciu materialnoprawnym, a nie jak przyjął to skarżący w skardze kasacyjnej, w znaczeniu procesowym. Expressis verbis wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99 (ONSA 2001, nr 1 poz. 7) stwierdzając, że w art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (obecnie art., 135 p.p.s.a.) chodzi o sprawę w znaczeniu materialnym. Tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy decydujące o tożsamości skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów i obowiązków tego stosunku, identyczność przedmiotów stosunku – węzła praw i obowiązków stron stosunku oraz identyczność podstawy prawnej i faktycznej. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, ponieważ decyzja z [...] kwietnia 2004 r. dotyczy tego samego stosunku prawnego, którego dotyczy zaskarżona decyzja Ministra Zdrowia z [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. W świetle powyższych ustaleń należało uznać, że Sąd I instancji, wbrew odmiennym wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, miał prawo i był zobowiązany zastosować art. 135 p.p.s.a. i stwierdzić na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nieważność decyzji z [...] kwietnia 2004 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Prawidłowości tego rozstrzygnięcia nie podważa podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 156 § 2 k.p.a., który nie zezwala na stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, gdyż sytuacja taka nie zaistniała w stanie faktycznym sprawy. Podkreślić należy, że decyzja wywołuje skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego skutku przez wydanie decyzji. Jeżeli natomiast skutki prawne decyzji mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, oznacza to, że nie mają one charakteru nieodwracalnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów SN z 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, opubl. w: OSNC 1992/12/211, wyrok SN z 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt III ARN 8/95, opubl w: OSNP 1995/18/223 oraz wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1796/00, LEX nr 81755). Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta także na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 27 ustawy o środkach farmaceutycznych. Błędna wykładnia przepisu, o której stanowi powołany w podstawie skargi kasacyjnej art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu. Minister Zdrowia uważa, że Sąd I instancji niewłaściwie odczytał treść normy prawnej wynikającej z art. 27 ustawy o środkach farmaceutycznych, przy czym z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że chodzi o art. 27 ust. 1 ustawy. Jak już wspomniano w myśl tego przepisu środki farmaceutyczne i materiały medyczne przed wprowadzeniem do obrotu podlegają badaniom jakościowym. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu polegającej na przyjęciu, że zalecenie zawarte w decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2004 r. nie mogło mieć oparcia w art. 27 ustawy o środkach farmaceutycznych. W związku z tak sformułowanym zarzutem Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia Sąd I instancji nie dokonał wykładni art. 27 ust. 1 ustawy o środkach farmaceutycznych. Stwierdził natomiast, że decyzja została wydana wbrew treści art. 15 ustawy o środkach farmaceutycznych, a więc z naruszeniem prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, co stanowi odrębną postać naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), nie sformułowaną w podstawie skargi kasacyjnej. Podkreślenia wymaga, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej dotyczy zarzucanej przez jej autora postaci naruszenia przepisu wskazanego w ramach podstawy kasacyjnej. W tym stanie rzeczy tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwiony. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c) w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Zasądzając koszty wynagrodzenia z tytułu zastępstwa prawnego w wysokości pięciokrotnej stawki minimalnej, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę charakter sprawy oraz wkład pracy pełnomocnika S.-A. Sp. z o.o. w W. w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy.