IV SA/Gl 746/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Referent – stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy Policji stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w K., działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) postanowił pozostawić bez rozpoznania odwołanie pełnomocnika st. asp. w stanie spoczynku A. M. od decyzji – rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] w przedmiocie zwolnienia w.w. ze służby w Policji. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazano, iż przedmiotowe odwołanie wniesione zostało przez pełnomocnika adwokata R. S. za pośrednictwem poczty bezpośrednio do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z pominięciem organu, który decyzję wydał. W związku z tym postanowieniem Nr [...] z dnia [...] odwołanie to zostało przekazane w trybie art. 65 § 1 k.p.a. do rozpoznania Komendantowi Miejskiemu Policji w R., który nie znajdując podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji przekazał sprawę organowi odwoławczemu. Następnie w wyniku badania odwołania pod względem spełnienia wymogów formalnych stwierdzono brak podpisu wnoszącego, a także brak pełnomocnictwa. W związku z czym pismem z dnia [...][...] wezwano wnoszącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków formalnych, tj. złożenia podpisu, a także złożenia oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania. W tym celu pełnomocnika strony zobowiązano do stawienia się we wskazanym terminie w Komendzie Wojewódzkiej Policji w K. oraz pouczono, że nieusunięcie braków formalnych w terminie, spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Pomimo, iż wezwanie doręczono pełnomocnikowi strony w dniu [...] braki formalne odwołania nie zostały uzupełnione, co, zdaniem organu, czyniło zasadnym pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Skoro zatem postępowanie odwoławcze nie zostało uruchomione na skutek nieuzupełnienia w terminie braków formalnych odwołania, nie można było dokonać oceny zasadności samego odwołania. W skardze na powyższe postanowienie, pełnomocnik skarżącego A. M., adwokat R. S. wniósł o jego uchylenie zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 65 § 1 i 2 k.p.a. poprzez pozostawienie odwołania bez rozpoznania pomimo uzupełnienia braków formalnych w terminie. W dniu [...], a zatem w wyznaczonym terminie, zostały bowiem przesłane do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji podpisane przez pełnomocnika odwołanie oraz odpis pełnomocnictwa z prośbą o przekazanie ich właściwym organom do rozpoznania. Przywołując treść art. 65 § 1 i 2 k.p.a., pełnomocnik wywiódł, iż zostały spełnione wszystkie wymagania formalne, zatem pozostawienie odwołania bez rozpoznania jest nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. W ocenie organu działanie pełnomocnika strony było celowym zamierzeniem mającym przedłużyć toczące się postępowanie w przedmiocie zwolnienia ze służby A. M. i uniemożliwić organowi jego zakończenie w terminie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w skrócie P.p.s.a.) w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla taki akt w całości lub w części. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 2 sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Na mocy art. 134 § 1 tej ustawy sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej zakresie, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wskazać, że zaskarżonym postanowieniem Komendant Wojewódzki Policji w K. orzekł o pozostawieniu odwołania, datowanego na dzień [...], bez rozpoznania, albowiem w terminie wyznaczonym przez ten organ do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez jego podpisanie oraz złożenia dokumentu pełnomocnictwa, pełnomocnik skarżącego braków tych nie uzupełnił. Jako podstawę prawną tegoż rozstrzygnięcia organ wskazał art. 134 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. Przepis art. 134 k.p.a. przewiduje, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to jest rozstrzygnięciem ostatecznym, kończącym postępowanie w sprawie. Tymczasem organ odwoławczy w osnowie postanowienia, jako formy właściwej dla powołanego w nim art. 134 k.p.a., nie orzekł w zakresie wyznaczonym tym przepisem. Organ ten wydał natomiast rozstrzygnięcie mające w całości umocowanie w art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi podstawę dla czynności organu zmierzających do usunięcia braków podania. Stanowi on, że jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa organ wzywa wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie. Natomiast konsekwencją nieusunięcia tych braków jest pozostawienie podania bez rozpoznania. Regulacja art. 64 § 2 k.p.a. przewiduje zatem szczególny rodzaj rozstrzygnięcia w postaci "pozostawienia podania bez rozpoznania" w przypadku, gdy braki podania nie zostaną w wyznaczonym terminie usunięte. Art. 64 § 2 k.p.a. posługuje się wprawdzie ogólnie pojęciem "podania" jednakże pod tym pojęciem należy rozumieć również "odwołania". Taki wniosek wynika wprost z treści art. 63 k.p.a. regulującego formę i wymagania dotyczące podań. W § 1 tegoż przepisu wskazano bowiem, że pojęcie "podania" rozumiane jest szeroko i obejmuje ono: żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia. Określenie "podanie" dotyczy zatem wszystkich pism procesowych określonych w art. 63 § 1 k.p.a., a zatem i "odwołania". Wobec powyższego przyjdzie stwierdzić, iż obie regulacje, a więc art. 134 k.p.a. i 64 § 2 k.p.a. zawierają odrębne w stosunku do siebie normy prawne stanowiące podstawę podejmowania czynności przez organ, przy czym pozostawienie odwołania bez rozpoznania podlega wyłącznej regulacji art. 64 k.p.a. Przyjdzie natomiast stwierdzić, iż przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie wskazuje w jakiej formie orzeczniczej "pozostawienie podania bez rozpoznania" ma nastąpić, nie określa zatem charakteru prawnego tej czynności. W doktrynie i orzecznictwie przeważa pogląd, iż rozstrzygnięcie podjęte w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie przybiera żadnej z form orzeczniczych przewidzianych w k.p.a. (por. wyrok NSA z 26 stycznia 1996 r. sygn. akt II SA 1473/94 ONSA 1997/3/114, uchwała 7 sędziów SN sygn. akt. III ZP 11/00 z 8 czerwca 2000 r. OSNP z. 19/2000, poz. 702. B. Adamiak, J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2005 r. str. 366). To natomiast prowadzi do wniosku, iż przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie przewiduje dla pozostawienia podania (odwołania) bez rozpoznania formy postanowienia ani decyzji. Pozostawienie odwołania bez rozpoznania następuje zatem w formie czynności techniczno-procesowej, o podjęciu której organ ma obowiązek pisemnie zawiadomić wnoszącego podanie. Natomiast nawet, gdyby zawiadomienie o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania wydane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. przybrało postać postanowienia, to akt taki nie stanowiłby ani postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, gdyż te zostały wyraźnie określone w art. 134 k.p.a., czy w art. 59 § 2 k.p.a., ani postanowienia na które służy zażalenie (art. 141 § 1 k.p.a.), jak również postanowienia rozstrzygającego sprawę co do jej istoty. Natomiast tylko wskazane wyżej postanowienia podlegają kontroli sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.). Jednakowoż strona nie jest pozbawiona prawa do obrony przed ewentualnymi skutkami błędnej oceny organu co do prawidłowości, a tym samym skuteczności wniesienia podania (odwołania), bowiem może podjąć obronę przed bezczynnością organu. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że forma kwestionowanego w niniejszej sprawie aktu nie odpowiada powyższym wymogom dla czynności opartej o przepis art. 64 § 2 k.p.a. Po wtóre osnowa zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mieści się w zakresie uregulowanym w powołanym w jego podstawie prawnej przepisie art. 134 k.p.a. powiązanym dla uzasadnienia jego zastosowania z art. 64 § 2 k.p.a., a tym samym nie było podstaw do wydania w oparciu o ten przepis postanowienia o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Wszak oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na przepisie art. 134 k.p.a. umożliwiło jego zaskarżenie. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd administracyjny stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że stwierdzenie nieważności decyzji (co z mocy art. 126 k.p.a. dotyczy również postanowienia) następuje w przypadku, gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy treścią osnowy a brzmieniem przepisu stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia, jak też wydanie aktu w niewłaściwej formie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. W tej sytuacji Sąd został zwolniony od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów skargi. Przy czym przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien rozważyć okoliczności związane z uzupełnieniem braków formalnych odwołania przez pełnomocnika skarżącego, mając na względzie przyjętą w art. 65 § 2 k.p.a. ochronę prawną strony przed skutkami wniesienia podania do organu niewłaściwego. Natomiast podniesiona w odpowiedzi na skargę argumentacja dotyczącą reprezentowania strony przez profesjonalnego pełnomocnika, czy też zarzut że działanie pełnomocnika było celowym zamierzeniem mającym przedłużyć toczące się postępowanie nie może stanowić podstawy prawnego uzasadnienia dla odmowy przyjęcia zastosowania art. 65 § 2 k.p.a.