IV SA/Wa 2061/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, oraz postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...] kwietnia 2007 roku nr [...]; 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz skarżącej S. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2007r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L., działając na podstawie art. 151 § 1pkt 1 w związku z art. 145 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego Q.t. z 2000r. Dz. U. Nr 98 , poz. 1071 zwanej w dalszej części Kpa) oraz art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne Q.t z 2005r. Dz. U. Nr 240, poz. 2027) w wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego, orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...] maja 2006 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2006 r., znak: [...] odmawiającej wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina [...] w części dotyczącej działki Nr [...] stanowiącej własność S. S. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] marca 2006 r., Starosta [...] odmówił dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w jednostce ewidencyjnej [...] polegającej na zmianie przebiegu drogi gminnej przylegającej do południowej granicy działki Nr [...] stanowiącej własność S. S., uznając, że brak jest podstaw prawnych do ich dokonania. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2006r. zaś wniesiona na tą decyzję skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, została odrzucona postanowieniem tegoż Sądu z dnia 13 września 2006 r., Sygn. akt S.A Lu 367/06. W związku z powyższym zainteresowana wniosła o wznowienie zakończonego postępowania administracyjnego i podając wcześniejsze argumenty zażądała wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w części dotyczącej jej działki. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...] dokonano wznowienia postępowania zakończonego powołaną wyżej decyzją z dnia [...] maja 2006 r.. Rozpoznając sprawę na skutek wznowienia organ ustalił, iż w latach 1966-1968 we wsi [...] dokonane zostały pomiary stanu użytkowania gruntów w celu założenia operatu ewidencji gruntów. Podczas tych czynności jako posiadacza między innymi działki Nr [...] ujawniono J. S. - matkę S. S. Wyniki pomiarów zostały ogłoszone zainteresowanym, po uprzednim powiadomieniu, zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami, w sposób zwyczajowo przyjęty. Do ogłoszenia wyników pomiaru J. S. - nie zgłosiła się, co odzwierciedla sporządzony w dniach [...] listopada- 1968 roku na tę okoliczność protokół zachowany w aktach archiwalnych Starostwa Powiatowego w [...] Sporządzony operat ewidencji gruntów obrębu [...] został zatwierdzony i wprowadzony do powszechnego użytku. Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2001 roku, Sygn. akt I Ns 310/01 Sąd Rejonowy w [...] I Wydział Cywilny na wniosek S. S. stwierdził, że J. S. stała się z dniem 4 listopada 1971 roku na mocy ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych właścicielem między innymi przedmiotowej działki Nr [...]. Uwłaszczenie to nastąpiło na podstawie dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w oparciu o operat ewidencji gruntów wykonany w latach 1966-1968 i wykazanego w tym operacie przebiegu granic. Stan prawny nieruchomości oraz przebieg granic został ustalony powołanym wyżej postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 4 czerwca 2001 r. i taki został ujawniony w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...]. Tymczasem w ocenienie organu dokumenty archiwalne dołączone przez skarżącą posiadają w tym postępowaniu jedynie wartość historyczną. Dopiero prawomocne postanowienie sądowe może stanowić podstawę do ujawnienia żądanych zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. W sprawie zaś zdaniem organu nie zaszły okoliczności określone w art. 145 stanowiące podstawę do wznowienia postępowania. Od niniejsze decyzji S. S. wniosła odwołanie do Głównego Geodety Kraju, który w wyniku jego rozpoznania decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa L. z dnia [...] maja 2007 r.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Tymczasem zdaniem organu dokumenty złożone przez stronę w trakcie postępowania mające uzasadniać wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków były znane organom prowadzącym postępowanie administracyjne zakończone decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa L. z dnia [...] maja 2006 r. W związku z tym nie mogą stanowić podstawy do wznowienia postępowania. Jako nowy dowód wnioskodawczyni wskazała jedynie kserokopię szkicu przedstawiającego bitwę nad S. i walki oddziałów partyzanckich w uroczysku M. dnia 25 czerwca 1944 r. zamieszczonego w książce autorstwa J. M. [...]. Wskazany dokument nie może jednak stanowić podstawy do uchylenia pierwotnej decyzji, gdyż nie jest to opracowanie geodezyjno-kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego zawierające wykaz zmian ewidencyjnych, nie zawiera granic działek ewidencyjnych. Strona nie przedstawiła żadnego dokumentu, który przesądzałby, że tytuł własności do spornej części działki nr ewid. [...] (drogi gminnej) przylegającej do działki nr [...] stanowiącej własność S. S. przysługuje właśnie jej. Własność działki nr [...] w granicach z okresu założenia ewidencji wsi [...] w roku 1968, nabyła w 2001 r. w trybie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych J. S. spadkodawczyni strony. Natomiast tytuł własności na działkę nr ewid. [...], do której części odwołująca przedstawia swoje żądanie posiada Gmina [...] (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r., nr [...]). Zatem stan prawny działek nr ewid. [...] i [...] jest uregulowany, w związku z czym brak jest podstaw do dokonywania żądanej zmiany przebiegu granicy. Jednocześnie organ wskazał, iż podnoszone przez S. S. żądanie sprostowania błędu na mapie ewidencyjnej przebiegu granicy wschodniej i północno-wschodniej działki nr ewid. [...] z uwagi na, zdaniem strony, nieprawidłowe pomiary w czasie zakładania ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...], jak również żądanie zwrotu 1/3 sześciohektarowej nieruchomości nabytej w ramach uwłaszczeń w XIX wieku przez poprzedników prawnych S. S. nie mogą być rozpatrywane w niniejszym postępowaniu wznowieniowym, gdyż sprawy te nie stanowiły przedmiotu rozstrzygnięcia w ramach postępowania zakończonego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa L. z dnia [...] maja 2006 r., Wobec zatem braku przesłanek wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy uznał, iż zasadnie organ pierwszej instancji odmówił uchylenia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa L. z dnia [...] maja 2006 r. Na powyższą decyzję S. S. wniosła skargę co Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez Starostę [...], oraz zobowiązanie tegoż organu do dołączenia do akt sprawy kopii mapy obszaru leżącego wzdłuż rzeki T., S. obr. 4, sprzed 1967roku, którą wykorzystano do sporządzenia Szkicu 8 -Bitwy nad S. z dnia 25 czerwca 1944r., będącego załącznikiem do książki prof. J. M. [...]. W uzasadnieniu skargi skarżącą wskazała, iż w trakcie postępowania jakie toczyło się przed Starostą [...], a następnie przed organem drugiej instancji, pominięto dokumenty złożone przez skarżącą na rozprawie administracyjnej w dniu 15 marca 2006r., które uzasadniają w jej ocenie konieczność sprostowania błędu popełnionego podczas pomiarów. W konsekwencji czego organy nie odniosły się do żądania skarżącej dotyczącego zwrotu 1/3 powierzchni 6 hektarowej osady tabelowej, uwidocznionej w zbiorze dokumentów dawnych "H." wsi [...]. Jednocześnie skarżąca podniosła, iż załączona przez nią do wniosku z 8 maja 2007r. kserokopia szkicu 8 - bitwy nad S., nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji, ale zdaniem skarżącej zobowiązuje organ do odszukania w posiadanych zasobach planu mapy wsi [...] sprzed 1967r., który być może uzasadniałby zasadność żądania skarżącej. Jednocześnie skarżąca podniosła, iż uregulowanie prawne w zakresie działki [...] (droga gminna) w jej ocenie nastąpiło w wyniku zaboru części należącej do niej działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przede wszystkim należy podkreślić, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie wznowieńiowego postępowania, które jest postępowaniem nadzwyczajnym stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Możliwość wznowienia postępowania stanowi jedną z wyjątkowych instytucji procesowych, które mogą służyć zmianie lub wyeliminowaniu z obrotu ostatecznych decyzji administracyjnych. Instytucja ta stanowi więc wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 Kpa. Jako statuujące wyjątek od reguły, przesłanki wznowienia postępowania zarówno formalne jak i materialne nie mogą być traktowane rozszerzająco, a ich wystąpienie musi być przez organ administracji badany szczególnie wnikliwie. Wskazane zasady obejmują także ustalenie spełnienia przesłanki pozytywnej wznowienia postępowania, gdy z odnośnym wnioskiem występuje strona, jaką jest zachowanie terminu określonego w art. 148 § 1 Kpa. Wskazać bowiem należy, iż postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie właściwy organ bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 Kpa. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją Główny Geodety Kraju utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2007r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L., na mocy której w wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego, organ ten orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...] maja 2006 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2006 r., znak: [...] odmawiającej wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina [...] w części dotyczącej działki Nr [...] stanowiącej własność S. S., wskazując iż w sprawie nie zaszły okoliczności określone w art. 145 stanowiące podstawę do wznowienia postępowania. Zaskarżone w sprawie rozstrzygnięcie jest zatem rozstrzygnięciem merytorycznym, któro zapadło w wyniku wszczęcia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...] postępowania wznowieniowego zakończonego powołaną wyżej decyzją z dnia [...] maja 2006 r.. Rozpoznając niniejszą sprawę należy jednak wskazać, iż analiza akt sprawy w tym treść, przywołanego powyżej postanowienia, jak i wydanych w sprawie decyzji wskazują, iż żaden z orzekających w sprawie organów nie zbadał, czy podanie skarżącej z dnia 24 stycznia 2007r. zatytułowane jako wniosek o wznowienie postępowania spełnia wszystkie wymogi formalne, a w szczególności czy zostało złożone w terminie określonym w art. 148 § 1 Kpa. W konsekwencji należy podnieść, iż orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły dwóch zasadniczych kwestii, a mianowicie nie ustaliły w sposób nie budzący żadnych wątpliwości na jakiej przesłance wznowieniowej został oparty wniosek skarżącej. Wprawdzie w zaskarżonej decyzji Główny Geodeta Kraju wskazuje, iż w sprawie mamy do czynienie z przesłanką określoną w art. 145 § 1 pkt. 5 Kpa, zgodnie z którą w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi który wydał decyzję. Niemniej jednak należy wskazać, iż zarówno z treści wniosku o wznowienie postępowania, jak i z treści wniesionego przez skarżącą odwołania wynika, iż podstawę jej żądań co do zasady stanowi fakt nierozpoznania przez orzekające w postępowaniu zwykłym organy jej wniosku o sprostowanie błędu w ewidencji w zakresie przebiegu granicy wschodniej i północno - wschodniej działki nr ew. [...], jak również żądanie zwrotu 1/3 szesciohektarowej nieruchomości nabytej w ramach uwłaszczeń w XIX wieku przez poprzedników prawnych skarżącej, a zatem w zakresie w jakim jak podniósł Główny Geodeta Kraju w zaskarżonej decyzji, nie rozstrzygała decyzja kontrolowana w postępowaniu wznowieniowym. A zatem okoliczność ta nie mogła co do zasady być przedmiotem postępowania wznowieniowego. W konsekwencji obowiązkiem organów było właściwe wyjaśnienie jaki jest zakres i przedmiot żądania strony. Ponadto wskazać należy, iż nawet przy wywiedzeniu, iż w związku z przedłożeniem przez skarżącą nowych dowodów, w niniejszej sprawie zachodzić może podstawa do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, należy wskazać, iż drugim istotnym elementem dla wydania prawidłowego orzeczenia było ustalenie, w jakiej dacie strona dowiedziała się o istnieniu przedłożonych przez nią dowodów, nowych okoliczności faktycznych mogących stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podatnie przywołanego powyżej przepisu. W świetle bowiem uregulowania art. 148 § 1 Kpa, właściwy organ administracji, do którego wpłynął wniosek o wznowienie postępowania, zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać, nie tylko czy pochodzi on od podmiotu legitymowanego do jego złożenia ale również czy został on wniesiony z zachowaniem terminu 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania stanowi bowiem podstawę do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Zgodnie zatem z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 16 października 1998 r., III SA 2802/97, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 19 maja 2000 r., I S.A /Wr 1038/97, Lex nr 43046) poglądem, że zachowanie terminu miesięcznego musi być udowodnione przez stronę, organ przed wszczęciem postępowania wznowieniowego winien był zbadać, czy powyższy wymóg w niniejszej sprawie został spełniony. Tymczasem z akt sprawy wynika, iż we wniesionym przez skarżącą wniosku o wznowienie postępowania w żaden sposób nie zostało udokumentowane zachowanie miesięcznego terminu, do wystąpienia z niniejszym wnioskiem. Okoliczność ta nie była także badana oni przez organ pierwszej instancji na etapie wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie, ani przez organ odwoławczy. W ocenie zatem Sądu wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, bez ustalenia przez orzekające w sprawie organy, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające prawną możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia, stanowi rażące naruszenie art. 6, 7 i 148 § 1 Kpa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm) orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego oparto na podstawie art. 200 w/w ustawy.