II OSK 142/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz ( spr. ) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 464/07 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. II OSK 142/12 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. II SA/Kr 464/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2006 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku podano, iż decyzją z dnia [...] października 2006r. Burmistrz M. Zakopane na wniosek R. P. ustalił warunki zabudowy działek nr [...],[...]/1 i [...]/2 w obr. [...] m. Zakopanego - na cele realizacji budynku rekreacyjno- wypoczynkowego. W uzasadnieniu organ podał, że Gmina Miasto Zakopane od dnia 1 stycznia 2004r. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy zawierał niezbędne dane wyszczególnione w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2002r. Nr 179, poz. 1490). Zbiorowe odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. U., J. R., K. G., B. B., a także Jerzy i Z. N., M. Ś., A. G., K. B., E. G., Z. M., J. G. zam. ul. D. [...] i J. G. zam. ul. D. [...], domagając się uchylenia decyzji w całości, przeprowadzenia wizji lokalnej i ustalenia czy są możliwości techniczne dla istniejącej drogi oraz zaliczenia do dowodów w sprawie dokumentów świadczących o samowoli budowlanej wnioskodawczyni. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazywali też na kwestie: sposobu odwodnienia działki wnioskodawczyni, niedostosowanie D. do ciężkiego transportu, samowoli budowlanej, której już raz dopuściła się wnioskodawczyni i to w obszarze chronionego krajobrazu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu umorzyło postępowanie odwoławcze w zakresie odwołań J. i Z. N., M. Ś., A. G., K. B., E. G., Z. M., J. G. i J. G., uznając, że osoby te nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Rozpatrując pozostałe odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał decyzję organu I instancji za prawidłową i wskazał, że nie ma znaczenia dla sprawy fakt prowadzenia na nieruchomości wnioskodawczyni robót budowlanych prowadzonych - jak wywodzą skarżący - bez wymaganego pozwolenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że odwodnienie działki (odprowadzanie wód opadowych) stanowi problem techniczny w ramach projektu budowlanego i zagospodarowania działki. Kwestia ta winna być rozwiązana z zachowaniem § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W analizowanym sąsiedztwie projektowanej inwestycji znajduje się co najmniej 8 budynków o zbliżonej lub większej kubaturze, a także liczbie kondygnacji od 3 do 5, podczas gdy projektowany budynek jedynie długością będzie odbiegał od przeciętnego otoczenia (31,0 m), co jednakże przy jego w istocie parterowej formie z poddaszem nie powinno stanowić zauważalnego kontrastu. W kwestii ochrony krajobrazowej wypowiedział się ostatecznie Wojewoda Małopolski, którego postanowienie zostało utrzymane w mocy przez Ministra Środowiska. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli J. R., E. U., K. G., B. B., M. Ś., Z. N., J. G. zamieszkały w Zakopanem przy ul. D. [...], A. G., Z. R., K. B., E. G. i J. G. zamieszkały w Zakopanem przy ul. D. [...]. W ocenie skarżących decyzje obu instancji naruszają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie bowiem ulica D., przy której położona jest przedmiotowa działka nie posiada właściwych, określonych w wymienionych rozporządzeniach parametrów .Nadto - stan techniczny tej ulicy nie pozwala na ciężki transport (nie więcej niż 3,5t), który będzie wykorzystany dla celów budowy, a także nie odpowiada wymaganiom dla dróg pożarowych (szerokość jezdni to poniżej 3m). Prawomocnym postanowieniem WSA w Krakowie z dnia 21 stycznia 2008r. skargi E. U., K. G., B. B., M. Ś., Z. N., J. G. zamieszkałego w Zakopanem przy ul. D. [...], A. G., Z. R., K. B., E. G. i J. G. zamieszkałego w Zakopanem przy ul. D. [...], zostały odrzucone. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie, a w uzasadnieniu podtrzymało twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku podano, iż organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania art. 10 k.p.a. nie zapewniając wszystkim stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu, art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, art. 77 k.p.a. , gdyż nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego w sprawie . W tej sytuacji uzasadnienie wyroku nie mogło odpowiadać rzeczywistemu stanowi faktycznemu i prawnemu sprawy i wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a odnoszącym się do prawidłowo sporządzonego uzasadnienia. Wszystkie te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy Ponadto organ rozpatrując wniosek inwestora powinien zbadać czy spełnia on wszystkie wymogi z art. 52 ust.2w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc czy jest on kompletny. Organ administracji pomimo wezwania inwestora do uzupełnienia wniosku nie zauważył, że wniosek nadal jest niekompletny , ponieważ nie zawiera rysunku określającego planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy. Projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera żadnych załączników , nie wiadomo przez kogo został sporządzony, brakuje w nim punktów VI i VII, więc nie mógł tym samym stanowić podstawy do rzetelnego zajęcia stanowiska przez inne uzgadniające organy. Poza tym, organ l instancji w kwestii wydanych uzgodnień nie zachował trybu o jakim mowa w art. 106 k.p.a. Tymczasem organ I instancji nie doręczał wszystkim stronom postępowania wydanych w toku postępowania postanowień uzgadniających, (za wyjątkiem Urzędu Ochrony Zbytków w Zakopanem). Strony te nie miały więc możliwości zapoznania się z treścią tych uzgodnień, tym samym nie miały możliwości obrony swoich praw i złożenia ewentualnych zażaleń na wydawane postanowienia uzgadniające. Organy więc naruszyły przepis art. 10 § 1 Kpa. Załącznik Nr 1 do decyzji z dnia [...] października 2006r. nie spełnia wymogów części graficznej analizy, o której mowa w § 3 ust.1 rozp. w zw. z § 9 tego rozp. Poza tym Załącznik Nr 2 do decyzji stanowiący wyniki analizy w pkt. 3 a) - c) decyzji o warunkach zabudowy przyjmuje dopuszczalne wskaźniki, nie uzasadniając ich w jaki sposób je obliczył i dlaczego takie, a nie inne przyjął wskaźniki. Z kolei w pkt 3 d) wyników tej analizy dotyczącym ustalenia geometrii dachu ( § 8 ) nie podano tej geometrii dachu. Określenie w decyzji, że cytuję: "przyjęto geometrię dachu jak we wniosku jest zupełnie niepoprawne, gdyż to wyniki analizy mają wskazywać tę geometrię dachu, a nie wniosek inwestora. Nota bene we wniosku nie ma podanej geometrii dachu. Istnieją też sprzeczności w decyzji o warunkach zabudowy dotyczące szerokości elewacji frontowej Mając powyższe na uwadze, zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu l instancji zapadła bez prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, a zatem należało wyeliminować ją z obrotu prawnego. Co do zarzutów podniesionych w skardze, to należy wskazać, że zarzuty te będą mogły być rozpoznane dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, a więc po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy oraz wskazaniu podstawy prawnej decyzji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła J. P. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 124 § 1 pkt 1 w zw. z art. 12 ppsa poprzez niezawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji stwierdzenia, że uczestnik postępowania R. G. zmarł po wydaniu decyzji organu II instancji, co powoduje nieważność postępowania przed Sądem I instancji; 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit.b) i c) ppsa w zw. z art. 10 Kpa poprzez wadliwe przyjęcie, że wskazane w uzasadnieniu wyroku osoby były stronami postępowania i nie brały udziału w postępowaniu; 3/ art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 Kpa poprzez przyjęcie, że projekt decyzji o warunkach zabudowy nie mógł stanowić podstawy do uzgodnień z innymi organami gdyż w aktach sprawy znajduje się projekt decyzji nie podpisany przez osobę uprawnioną do jego sporządzenia oraz przyjęcie, że organ I instancji powinien doręczać wszystkim stronom postanowienia organów uzgadniających podczas gdy obowiązek doręczenia tych postanowień leży po stronie organu uzgadniającego; 4/ art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. L . Nr 164, poz. 1588) poprzez przyjęcie, że analiza funkcji oraz cech zabudowy winna stanowić integralną cześć decyzji organu I instancji (stanowić załącznik do decyzji organu I instancji), podczas gdy ani ustawa, ani rozporządzenie takiego wymogu nie statuuje, ustalając jedynie wymóg przeprowadzenia takiej analizy; 5/ § 4, § 5, § 6, §7, § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa poprzez przyjęcie, że niewskazanie w wynikach analizy sposobu i obliczania poszczególnych parametrów stanowi naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy z wyników analizy (załącznik nr 2) wynika, że przyjęte parametry ustalone są zgodnie z zasadami wskazanymi w rozporządzeniu (a nie na zasadzie odstępstwa), a zatem nie wymagają uzasadnienia; 6/ art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 Nr 153 poz. 1269 z zm. ) w związku z art. 134 § 1i § 2 ppsa poprzez wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się w szczególności, że S. G. i F. G. nie powinni w ogóle być uznani za strony postępowania bowiem zostali wykreśleni z ewidencji gruntów. Nieprawidłowo także współwłaściciele działki nr [...] zostali zakwalifikowani jako strony postępowania bowiem, działka ta znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji. wbrew stanowisku Sądu I instancji, z treści projektu decyzji wynika przez kogo ten projekt został sporządzony. Jeśli chodzi o postanowienia organów współdziałających to na nich spoczywa obowiązek doręczenia tych postanowień. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzują wymogów odnośnie formy analizy urbanistycznej, która jest środkiem dowodowym, a jej wyniki znalazły się w decyzji o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota tej skargi jest wykazanie, że wymienione w jej podstawach przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają podstaw do uwzględnienia skargi i to np. w przypadku skarżących S. G. i F. G. Nie jest oczywiste, jak to twierdzi się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że postępowanie dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy w istocie zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa i to w stopniu kwalifikującym decyzję jako wymagającą jej usunięcie z obrotu prawnego. Nie bez znaczenia dla sprawy jest tez okoliczność, że skarżący podnosili kwestie, które nie wiążą się bezpośrednio z ich interesem prawnym np. dotyczącą korzystania z drogi publicznej /D./, która w ich ocenie nie jest dostosowana do zwiększonego dana inwestycją obciążenia ruchu. Treść akt sprawy wskazuje również na to, że skarżący domagali się uwzględnienia ich interesów w znacznym stopniu o charakterze faktycznym pomimo, iż dana inwestycji została już faktycznie i prawnie zrealizowana /na podstawie kolejnej decyzji, tj. o pozwoleniu na budowę/. Wszystkie te okoliczności wskazują na to, iż sprawę powinien ponownie rozpoznać Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, szczególnie uwzględniając kwestię rozważenia rzeczywistych interesów podmiotów uczestniczących w sprawie, znaczenia funkcjonalnego przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zestawieniu z niespornym faktem istnienia już prawnie zrealizowanej inwestycji, której spór pomiędzy inwestorem i innymi użytkownikami D. dotyczy. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 § 1 ppsa.