II GSK 816/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ż. S.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1845/07 w sprawie ze skargi Ż. S.-B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do dokonania wpłaty w sprawie dotyczącej sprzedaży napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1845/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Ż. S.-B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do dokonania wpłaty w sprawie dotyczącej sprzedaży napojów alkoholowych Dnia [...] maja 2004 r., nr [...] Prezydent Miasta C. udzielił Ż. S.-B. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia na miejscu w palcówce przy ul. [...] w C. - Bar "K." W dniu [...] czerwca 2007 r. Ż. S.-B., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie swojego teścia Z. B., wystąpiła do Prezydenta Miasta C. z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania wpłaty drugiej raty opłaty za korzystanie z powyższego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, którą należało wnieść do dnia 31 maja 2007 r. , a uiszczono w dniu 8 czerwca 2007 r. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik wyjaśnił, iż opóźnienie w opłacie wynikło z przyczyn od niego niezależnych, albowiem pod koniec maja 2007 r. był chory na serce. Uzupełniając wniosek o przywrócenie terminu pełnomocnik Ż. S.-B. przy piśmie z dnia [...] czerwca 2007 r. przesłał do organu zaświadczenie lekarskie z dnia 31 maja 2007 r., potwierdzające, że z uwagi na chorobę serca w okresie od dnia 31 maja do dnia 6 czerwca 2007 r. był on niezdolny do pracy. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], Prezydent Miasta C. działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do dokonania wpłaty drugiej raty opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji, powołując się na przepis art. 111 ust. 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), wskazał, iż strona skarżąca dokonała wpłaty drugiej raty opłaty za korzystanie z przedmiotowego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w dniu 8 czerwca 2007 r., a więc z naruszeniem terminu określonego w powołanym wyżej przepisie ustawy, który przewiduje termin wniesienia drugiej raty opłaty na dzień 31 maja danego roku kalendarzowego. Prezydent Miasta C., powołując się na przepis art. 58 § 1 k.p.a. stwierdził, iż wspomniana regulacja prawna odnosi się wyłącznie do terminów prawa procesowego, tj. terminów dokonywania czynności procesowych i dlatego przepis art. 58 § 1 k.p.a., przewidujący możliwość przywracania terminów, nie ma zastosowania do terminów prawa materialnego. Zdaniem Prezydenta Miasta C. skoro termin opłacenia raty opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż alkoholu jest terminem materialnym, a nie terminem procesowym, to nie może zostać przywrócony na zasadach określonych w tym przepisie. W związku z tym organ pierwszej instancji stwierdził, iż wszczęte postępowanie w sprawie przywrócenia terminu jest bezprzedmiotowe, co w świetle przepisu art. 105 § 1 k.p.a. daje podstawę do jego umorzenia. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż w świetle przepisu art. 111 ust. 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi opłata za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest wnoszona na rachunek gminy w każdym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem w trzech równych ratach, w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego. Z przeprowadzonego postępowania dowodowego wynika, iż skarżąca wniosła drugą ratę opłaty w dniu 8 czerwca 2007 r., czyli z naruszeniem ustawowego terminu. Termin do wniesienia opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych ma charakter terminu zawitego i nie podlega przywróceniu. W tej sytuacji SKO uznało, iż organ pierwszej instancji "nie ma kompetencji" w zakresie przywrócenia terminu do wniesienia powyższej opłaty, gdyż nie ma tu zastosowania przepis art. 58 § 1 k.p.a., który odnosi się do terminów prawa procesowego i nie ma zastosowania do terminów prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę Ż. S.-B. uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają zarówno przepisów postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 105 § 1 k.p.a. i art. 58 § 1 k.p.a., a także art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności postanowień art. 111 cytowanej ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Sąd pierwszej instancji wskazał, że problemem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie była kwestia charakteru terminu do wniesienia opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a mianowicie, czy jest on terminem procesowym, czy też terminem materialnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że terminy procesowe dotyczą dokonywania czynności procesowych, ale tylko takich czynności, które stają się aktualne już w toku konkretnego postępowania. Upływ takiego terminu pozbawia stronę możliwości skutecznego dokonania określonej czynności procesowej. Terminy procesowe podlegają generalnie przywróceniu. W kodeksie postępowania administracyjnego możliwość taką przewidują przepisy art. 58-60, zawarte w rozdziale 10 tej ustawy. Natomiast termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji. Termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Wobec tego Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż instytucja przywrócenia terminu znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do terminów procesowych ustanowionych dla dokonywania czynności procesowych przez strony i innych uczestników postępowania. Nie mają natomiast charakteru przywracalnego terminy prawa materialnego. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w literaturze przyjmuje się, że w razie uchybienia terminu materialnego, odnośnie którego ustawodawca nie przewidział dopuszczalności przywrócenia terminu - administracyjny stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Zgodnie z przepisem art. 111 ust. 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi opłata za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest wnoszona na rachunek gminy w każdym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem w trzech równych ratach, w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego, a skarżąca wniosła drugą ratę stosownej opłaty za korzystanie z udzielonego jej w 2004 r. zezwolenia dopiero w dniu 8 czerwca 2007 r., a więc z naruszeniem ustawowego terminu. Ustalając charakter prawny terminu wskazanego w art. 111 ust. 7 cyt. ustawy, Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 18 ust. 12 pkt 5 omawianej ustawy, zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wygasa w przypadku niedokonania opłaty w wysokości określonej w art. 111 ust. 2 i 5 w terminach, o których mowa w art. 111 ust. 7 ustawy, zatem na wygaśnięcie zezwolenia nie ma wpływu, czy opóźnienie to było zawinione, a także przyczyny uchybienia. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał, iż termin wskazany w art. 111 ust. 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest niewątpliwie terminem prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu w związku z czym w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej wpłynął wniosek o przywrócenie terminu do dokonania wpłaty drugiej raty opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, to organ ten zobowiązany był, działając na podstawie przepisu art. 105 § 1 k.p.a., umorzyć postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik Ż. S.-B. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i wydanie stosownego orzeczenia. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi: 1. naruszenie prawa materialnego - art. 174 pkt 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., poprzez błędna jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności naruszenie art. 111 ust 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez błędne przyjęcie i niewłaściwe zastosowanie, że terminy wpłat tam określone są terminami prawa materialnego i nie podlegają przywróceniu na podstawie art. 58 § 1 k.p.a., - naruszenie treści art. 32 ust 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez odmowę jego zastosowania do stwierdzonej dyskryminacji osoby niepełnosprawnej, a więc naruszenie konstytucyjnej zasady prawnej, 2. naruszenie przepisów postępowania - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. co mogło mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a w szczególności: - art. 58 § 1 k.p.a. poprzez odmowę jego zastosowania w drodze analogii legis, - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż w sprawie zasadniczą kwestią było ustalenie charakteru terminu do wniesienia opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Jego zdaniem należało rozstrzygnąć, czy termin ten ma charakter terminu instrukcyjnego, procesowego, czy też materialnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej terminy wnoszenia opłat podane w art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...) mogą być natury procesowej, bowiem są w systemie prawa administracyjnego. Terminy procesowe podlegają generalnie przywróceniu, gdyż stosuje się je przede wszystkim w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej brak regulacji prawnej w cytowanej ustawie o możliwości przywracania terminu do wniesienia opłat przemawia jednak za możliwością w drodze analogii legis art. 58 - 60 k.p.a. stwarzać wyjątkowe możliwości przywracania terminu osobom niepełnosprawnym lub pokrzywdzonym przez los. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną najważniejszą sprawą jest niezastosowanie bezpośrednio przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 32 ust 2 Konstytucji RP do prawidłowo ustalonej sytuacji faktycznej celem zapobieżenia dyskryminacji. W przypadku strony wnoszącej skargę kasacyjna dyskryminacja osoby niepełnosprawnej (chorej) pozbawia równych szans i wiąże się z wyrządzeniem szkody osobie lub naruszeniem zasady równego traktowania, wyrównywania szans do prowadzenia działalności gospodarczej. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że w sprawie brak było negatywnych przesłanek wymienionych w art. 105 k.p.a., w szczególności brak było podstawowej przesłanki bezprzedmiotowości postępowania i z tych przyczyn strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje zasadność rozstrzygnięcia merytorycznego złożonego wniosku o przywrócenie terminu. W ocenie autora skargi kasacyjnej konstytucyjny zakaz dyskryminacji jest prawem wyższego rzędu niż przepis o możliwości wygaśnięcia prawa do wniesienia opłaty określony w art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...), a tym samym skoro zasada jest, iż sąd rozstrzyga zagadnienie prawne w zgodzie z zasadami i regułami określonymi w Konstytucji, to dostrzeżona kolizja przepisów powinna zakończyć się wskazaniem przepisu dominującego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 Nr 70, poz. 473 ze zm.) stanowi, iż w celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy gminy pobierają opłatę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18, która zgodnie z ust. 7 wnoszona jest na rachunek gminy w każdym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem w trzech równych ratach w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego. Zgodnie z art. 18 ust. 12 pkt 5 cytowanej ustawy zezwolenie wygasa w przypadku niedokonania opłaty określonej w art. 111 ust. 2 i 5 w terminie, o którym mowa w art. 111 ust. 7. W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność uiszczenia II raty opłaty z uchybieniem terminu. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena charakteru terminów, o których mowa w art. 111 ust. 7 cytowanej ustawy akceptująca stanowisko organów orzekających nie nasuwa zastrzeżeń. Termin zakreślony dla wniesienia określonej opłaty jest terminem zawitym prawa materialnego, a jego upływ powoduje wygaśnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a więc skutki materialno-prawne w postaci wygaśnięcia prawa podmiotowego. Terminy materialne nie podlegają przywróceniu chyba, że taką możliwość przewiduje przepis określający dany termin. Ta szczególna sytuacja nie występuje jednak w niniejszej sprawie. Przepisy art. 58 - 60 k.p.a. nie mają zastosowania do terminów zawitych prawa materialnego, odnoszą się do czynności procesowych. Wobec tego niezależnie od przyczyn uchybienia terminu wniesienia opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych niedopuszczalne było przywrócenie terminu do jej uiszczenia. Stąd też zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przywołanych przepisów Konstytucji RP prowadzącego do dyskryminacji pełnomocnika strony z uwagi na stan zdrowia należy ocenić jako bezzasadny i nie mające żadnego wpływu na wynik sprawy. Ubocznie można jedynie podnieść, że wypadało zawiadomić adresatkę zezwolenia na handel alkoholem, tj. Ż. S.-B. o stanie zdrowia uniemożliwiającym uiszczenie opłaty w terminie i skutkach jego uchybienia. Z art. 105 § 1 k.p.a. wynika, ze jeżeli postępowanie z jakichkolwiek przyczyn jest bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Wniosek o przywrócenie terminu do uiszczenia omawianej opłaty nie mógł być rozstrzygnięty co do istoty gdyż przywrócenie terminu w tym wypadku jest niedopuszczalne, a zatem zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Z powyższego wynika, że wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych należało oddalić skargę kasacyjna w oparciu o art. 184 p.p.s.a.