II SA/Bd 997/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA: Małgorzata Włodarska Sędzia WSA: Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA: Krzysztof Gruszecki Protokolant Magdalena Gadecka po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Małgorzaty i Waldemara S. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2005 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] 2005r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzją nie podlega wykonaniu. IISA/Bd 997/05 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] 2001 Wójt Gminy L. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...]. Decyzja ta stanowiła podstawę do wydania przez Starostę T. decyzji z dnia [...] 2003r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowy i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę. Próby wzruszenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 31 grudnia 2001r. nie powiodły się ani w postępowaniu zmierzającym do stwierdzenia jej nieważności, ani w trybie wznowienia postępowania. Wskutek wszczęcia postępowania w trybie wznowieniowym, decyzją Starosty T. z dnia [...] 2003r., odmówiono uchylenia decyzji z dnia [..] 2003r., udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [..] 2003r. Wojewoda [...] uchylił decyzję z dnia [...] 2003r. Po ponownym rozpoznaniu wniosku decyzją z dnia [...] 2004r. Starosta uchylił decyzję z dnia [...] 2003r. o pozwoleniu na budowę i wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowy i udzielającą pozwolenia na budowę. Ta decyzja również została uchylona przez Wojewodę - decyzją z dnia [...] 2004r. Decyzją Starosty z dnia [...] 2004r. stwierdzono, że decyzję o pozwoleniu na budowę dnia [...] 2003r. wydano z naruszeniem prawa i odmówiono jej uchylenia, gdyż wskutek wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca treścią decyzji dotychczasowej. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] 2004r. stwierdzono nieważność decyzji Starosty z dnia [...] 2003r. W dniu 5 listopada 2004r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody o stwierdzeniu nieważności decyzji uchylającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany. Decyzją z dnia [...] 2005r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nałożył na Mariusza R., inwestora budynku handlowego branży spożywczo – przemysłowej, realizowanego na terenie działki nr [...] w L. wraz z przyłączem wodociągowym i kanalizacyjnym z możliwością wykonania go przez działki nr [...] obowiązek wykonania w terminie do 31 października 2005r.robót budowlanych i czynności doprowadzających realizowane roboty na budowie budynku handlowego do stanu zgodnego z prawem poprzez: rozbiórkę 1 - kondygnacji obiektu - poddasza użytkowego, oraz likwidację w ścianie budynku od strony działek nr [...] (elewacja południowa) otworów okiennych w liczbie 15 sztuk wypełnionych stolarką z pcv. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Starosta T. postanowieniem z dnia [...] 2003r. Nr [...] wstrzymał z urzędu wykonanie swojej decyzji z dnia [...] 2003r., Nr [...] udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku handlowego. Wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedziła decyzja Starosty T. z dnia [...] 2003r. Nr [...] odmawiająca uchylenia pozwolenia na budowę z dnia [...] 2003r., którą uchylił Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2003r., znak: [....]. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] 2004r. znak: [...] została uchylona również wydana w ramach postępowania wznowieniowego decyzja Starosty T. z dnia [...] 2004r. znak: [...] uchylająca własną ostateczną decyzję z dnia .[...] 2003r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Mariuszowi R. pozwolenia na budowę budynku handlowego branży spożywczo - przemysłowej na terenie działki nr [...] położonej w L. wraz z przyłączem wodociągowym i kanalizacyjnym z możliwością realizacji przez działki nr [...] w L. i jednocześnie zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wymienionego budynku branży handlowej na działce nr [..] w L. Równolegle ze wskazanym wyżej postępowaniem, przeprowadzono postępowanie nieważnościowe względem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2003r. Nr [...], w wyniku którego, na mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [....] 2005r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] 2004r. znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty T. z dnia [...] 2003r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę dla Mariusza R., ostatecznie wyeliminowano z obiegu prawnego przedmiotowe pozwolenie na budowę jako dotknięte wadami wymienionymi w art. 156 § l pkt 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę skutkujące jego nieważnością z mocą wsteczną stworzyło możliwość ponownego załatwienia sprawy przez właściwe organy nadzoru budowlanego. Jak ustalił organ I instancji, inwestor rozpoczynając budowę ww. obiektu na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, kontynuował roboty budowlane po wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, co należało zakwalifikować, jako prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt l Prawa budowlanego, innym niż określony w jego art. 48. Po wstrzymaniu robót budowlanych postanowieniem PINB w T. z dnia [...] 2005r. Nr [...], z uwagi na ich prowadzenie bez wymaganego pozwolenia na budowę, koniecznym stało się przeprowadzenie postępowania naprawczego w stosunku do niniejszego obiektu. Taką procedurę umożliwia art. 51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego stanowiący podstawę do określenia konkretnych czynności faktycznych, warunkujących w przypadku ich realizacji, doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W przeprowadzonym postępowaniu ustalono, że inwestor wykonując w ścianie budynku od strony działek nr [...] w L, (elewacja południowa) otwory okienne (15 sztuk) wypełnione stolarką z pcv., naruszył § 12 ust. l pkt l obwiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75 póz. 690 ze zm.). Sytuowanie ściany budynku z otworami okiennymi wypełnionymi stolarką z pcv nie zaś luksferami (których umieszczenie w ścianie budynku nie skutkuje zmianą jej charakteru, jako ściany bez otworów okiennych) w odległości mniejszej niż wymagane 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną narusza obowiązujące przepisy prawa. W ramach robót budowlanych doprowadzających wykonywane roboty budowlane na budowie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem, inwestor zobowiązany został niniejszą decyzją do likwidacji otworów okiennych w budynku. Na powyższą decyzję skarżący złożyli odwołanie wnosząc o rozbiórkę spornego obiektu. Zarzucili, że organ nadzoru budowlanego I instancji swoim działaniem pomaga zalegalizować inwestycję, która zdaniem odwołujących się powstała wskutek łamania przepisów prawa budowlanego dotyczących usytuowania obiektu budowlanego, wielkości obiektu w stosunku do wielkości sąsiedniej zabudowy, zatwierdzenia projektu przez osobę nie mającą uprawnień budowlanych. Kujawsko Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] 2005r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie. W jej uzasadnieniu wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie można mówić o samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, skutkującego rozbiórką. Inwestor był bowiem uprawniony do rozpoczęcia robót budowlanych, ponieważ w tym czasie legitymował się decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę. Realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Wówczas to na inwestora nakładany jest obowiązek doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. W tym celu organ nadzoru budowlanego w pierwszym etapie prowadzonego postępowania administracyjnego postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2005r., wstrzymał prowadzone roboty budowlane, a następnie, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami przeprowadził postępowanie naprawcze, wydając zaskarżoną decyzję. Jedynie w przypadku niewykonania nałożonych w powyższym trybie obowiązków organ może nakazać inwestorowi w drodze decyzji zaniechania dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wyjaśnił, iż usytuowanie spornego budynku jest dopuszczalne w oparciu o § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uzyskana przez M. R. zgoda na korzystanie z działki sąsiadów, na podstawie umowy użyczenia, a w konsekwencji przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane umożliwiają usytuowanie budynku przy granicy. Ponadto zaznaczył, że, samo stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nie jest jednoznaczne z nakazem rozbiórki obiektu, którego decyzja dotyczyła. W takim przypadku organy nadzoru mają obowiązek przeprowadzenia postępowań naprawczych o ile są one możliwe, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Na decyzję organu odwoławczego Małgorzata i Waldemar S. złożyli skargę do Sądu wnosząc o jej uchylenie. Podnieśli, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zignorował skutki prawne tego, iż decyzja o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych przez inwestora została wydana w efekcie złamania przepisów prawa budowlanego co zostało potwierdzone przez stwierdzenie jej nieważności. W ocenie skarżących przeprowadzone postępowanie administracyjne nie wykazało prawa inwestora do dysponowania na cele budowlane sąsiednią działką budowlaną jak również zgodności decyzji o rozebraniu jednej kondygnacji oraz zlikwidowaniu 15 okien z warunkami zawartymi w decyzji Wójta Gminy L. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] 2001r. L.dz. [...]. Różnica w skutkach miedzy uchyleniem, a nieważnością sprowadza się do tego, że w przypadku orzeczenia nieważności, wszystkie prace od samego początku, wykonane są bez pozwolenia budowlanego. W tym przypadku przywróceniem stanu zgodnego z prawem jest wyburzenie całego obiektu, bo zbudowano go bez pozwolenia na budowę oraz polecenie rekultywacji działki budowlanej do pierwotnego stanu. Skarżący wskazali również, iż z przepisu zawartego w § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r.), wynika, że dla zgodności z prawem, budowany obiekt musiałby być co najmniej "skrócony" o 3 lub 4 metry, od granicy działki budowlanej państwa R. pozostającej we współwłasności. Ponadto, jego bryła (powierzchnia zabudowy, wysokość etc.) powinna zastać dostosowana do okolicznych obiektów, tym bardziej, że są one wybudowane zgodnie z prawem budowlanym. Tego decyzje Powiatowego jak i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zawierają. Zarzucili również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaniechał egzekwowania ustawowego obowiązku doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem, czym działał na niekorzyść skarżących. W ocenie skarżących, żadne istotne dla prawidłowego toku prowadzonego postępowania administracyjnego problemy nie zostały przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyjaśnione. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku handlowego branży spożywczo - przemysłowej na działce nr [..] położonej przy ul. [..] w L. wraz z przyłączem wodociągowym i kanalizacyjnym. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu określała m.in. warunek usytuowania projektowanego obiektu zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1995r. Nr 10 poz. 46 ze zm.) Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor dołączył mapę sytuacyjno – wysokościową z lokalizacją projektowanego budynku przy granicy działki nr [...]. W dniu 16 grudnia 2002r. utraciło moc rozporządzenie z dnia 14 grudnia 1994r., które w § 12 ust. 6 dopuszczało sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości miedzy projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i zostanie wydana pisemna zgoda jej właściciela. W zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku przy granicy działki przepis został uznany za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane co zostało stwierdzone wyrokiem z dnia 5 marca 2001r. Trybunału Konstytucyjnego z dniem 16 marca 2001r. Po utracie mocy cyt. rozporządzenia, weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002r. Nr 75 poz. 690 ze zm.). W dniu 20 lutego 2003r. organ architektoniczno budowlany wydał decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Na dzień wydania decyzji, zgodnie z nowym rozporządzeniem budynek mógł być usytuowany ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź na sąsiedniej działce istnieje budynek ze ścianą usytuowaną bezpośrednio przy tej granicy, a wnoszony budynek będzie przylegał do istniejącego całą długością swojej ściany albo będzie miał w pasie o szerokości 3 m przyległym do granicy działki wysokość i wymiar równoległy do tej granicy, nie większy niż w budynku istniejącym na sąsiedniej działce. W okolicznościach faktycznych sprawy, na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie wystąpiły ewentualne przesłanki uzasadniające usytuowanie obiektu przy granicy działki. Inwestor jak i organ dysponowali decyzją o warunkach zabudowy, która określała sytuowanie obiektu zgodnie z rozporządzeniem o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Fakt utraty jego mocy na dzień wydania decyzji pozwoleniu na budowę nie uzasadnił przyjęcia ewentualnych rozwiązań na podstawie uchylonych przepisów. Należało stosować nowe regulacje, a te przy braku spełnienia szczególnych okoliczności uzasadniających sytuowanie obiektu przy granicy nie uprawniły do akceptacji lokalizacji obiektu według załączonej mapy sytuacyjno - wysokościowej tj. przy granicy. Naruszenie § 12 ust. 6 rozporządzenia w przedmiocie usytuowania projektowanego obiektu było jednym z powodów stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2003r. przez Wojewodę [...] (decyzja z dnia [...] 2004r.) Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją z dnia [... 2005r. należy jednak podkreślić, że nim doszło do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor budował obiekt na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero decyzja stwierdzająca nieważność decyzji z [...] 2003r. ostatecznie wyeliminowała z obrotu wydane pozwolenie na budowę, przy czym ma ona skutek ex tunc. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem budowa obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji oraz stwierdzeniu jej nieważności jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.), innym niż określony w art. 48 prawa budowlanego. ( patrz wyrok w składzie 7 sędziów NSA z 28 maja 2001 sygn. akt OSA 2/2001, ONSA 2001r. Nr 4 poz. 143) W uzasadnieniu wskazanego orzeczenia odwołano się do uchwały 7 sędziów NSA z 20 października 1997 sygn. akt. OPS 3/97 ONSA 1998 z. 1 poz. 3. Wskazano również, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie daje podstaw do traktowania inwestorów, którzy wykonali roboty budowlane na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, jak osób które dopuściły się samowoli budowlanej. Inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jak osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego z 1994r., a także jak osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 18 czerwca 1998 IV SA 1399/96 OSP 2000r. nr 4s. 199.) Istota unormowania z art. 48 prawa budowlanego dotyczy zastosowania surowej sankcji wobec osób, które nie uzyskały wymaganego pozwolenia na budowę, a mimo to wybudowały ub budują obiekt budowlany. Przepis ten nie może mieć więc zastosowania gdy budowa została rozpoczęta na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz była kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji i stwierdzeniu jej nieważności. Jest to przypadek prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1994, inny niż określony w art. 48. Konsekwencją jest to, że po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia nakazującego rozbiórkę na podstawie art. 48 prawa budowlanego. Podstawą prawną orzekania powinny być przepisy art. 50 i 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, które mogą doprowadzić do legalizacji wykonanego obiektu albo nakazu rozbiórki w całości lub w części, gdy nie zostaną wykonane nałożone obowiązki. W wyroku NSA z dnia 12 maja 1998 sygn. akt IV SA 1419/96 lex nr 43264 zaprezentowano pogląd, że niedopuszczalne byłoby tworzenie fikcji faktycznej prowadzącej do oceny, że po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wybudowany obiekt należałoby traktować jako wybudowany bez pozwolenia. Ostateczna decyzja zezwalająca na budowę funkcjonująca w obrocie prawnym, nawet jeśli jest dotknięta wadą nieważności wywołuje określone skutki, a najistotniejszy to ten że budowa była prowadzona legalnie. Odmienne traktowanie skutków prawnych wywołanych faktem wybudowania obiektu nie da się pogodzić z elementarnym poczuciem sprawiedliwości. Argumentując sąd koncentrował się wokół twierdzenia, że są sytuacje gdy nawet wadliwa decyzja pozostaje w obrocie prawnym o ile zaistnieją negatywne przesłanki sprzeciwiające się stwierdzeniu jej nieważności. Powołano się tu na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z 18 listopada 1993r. ( OSNCP 1994 Nr 5 poz. 108), że gdy na podstawie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę obiekt został zrealizowany – wyłączona jest możliwość stwierdzenia nieważności decyzji mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa. W tych okolicznościach działania organu były prawidłowe wbrew zarzutom skargi. Art. 50 uprawniał do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a art. 51 do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Istotnym dla rozstrzygnięcia zagadnieniem jest ustalenie zakresu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zgodność z prawem nie może się odnosić się do dążenia do zgodności z decyzją o pozwoleniu na budowę. Wynika to z faktu, że stwierdzenie nieważności decyzji odnosi skutek ex tunc, sięgając momentu jej wydania. Ponadto przypadek budowy na podstawie unieważnionej decyzji jest objęty hipotezą art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, a wiec dotyczy wprawdzie innego przypadku niż określony w art. 48 ust.1 lecz takiego, który należy zakwalifikować jako prowadzenie robót bez wymaganego pozwolenia na budowę, a nie prowadzenie robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Implikuje to konieczność oceny co należy rozumieć pod pojęciem nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Za sprzeczne z prawem należy uznać usytuowanie obiektu w granicy działki sąsiadów Rygielskich. Przepisy w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ani obecnie poza przypadkami wymienionymi w cytowanych rozporządzeniach nie uprawniły do akceptacji takiej lokalizacji. Należy więc ocenić jaki skutek wywiera zgoda na dysponowanie nieruchomością sąsiednią na cele budowlane. Po pierwsze zgoda sąsiada nie może być wyrażona wbrew bezwzględnie obowiązującym przepisom. Niezależnie od tego dla swej skuteczności musi pochodzić od wszystkich osób uprawnionych do jej wyrażenia. Ta okoliczność nie była badana przez organ. Najistotniejsza jest jednak ocena czy ewentualna zgoda współwłaścicieli działki sąsiedniej wywiera odpowiedni skutek w sferze prawa budowlanego w kontekście zgodności z prawem usytuowania obiektu. Zdaniem sądu wadliwie oceniono, że przez uzyskanie zgody sąsiadów na dysponowanie ich nieruchomością na cele budowlane w pasie obejmującym 3 m od granicy działki doprowadzono do stanu zgodnego z prawem lokalizacji budynku przy granicy. Słownik pojęć ustawowych, w art. 3 pkt 11 prawa budowlanego wskazuje, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu ,ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych. Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w orzecznictwie (wyrok z 2.10.1986r. IV SA 400/86 ONSA 1986/02, poz. 56 ) prawo do dysponowania nieruchomością należy oceniać według przepisów prawa cywilnego i może ono wynikać zarówno z prawa własności i innych praw rzeczowych jak i z umowy najmu lub dzierżawy lub innych stosunków zobowiązaniowych, jeżeli wynika z nich prawo użycia nieruchomości na cele budowlane. W ramach swobody kontraktowania właściciele są uprawnieni do udostępnienia swoich nieruchomości innym podmiotom. Konsekwencją takiego działania jest rezygnacja przez właściciela z części własnych uprawnień w zakresie władztwa nad nieruchomością odpowiadającego własnym prawom podmiotowym. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 11 prawa budowlanego prawo do dysponowania nieruchomością w ramach stosunku zobowiązaniowego wiążę się z realizacją celu budowlanego. Zakres pojęciowy tego prawa nie pokrywa się zatem z przekazaniem władztwa jako formy swobodnego dysponowania nieruchomością co do sposobu i czasu używania. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmuje jednak funkcjonalnie nieruchomość jako całość. Uzyskanie takiego prawa pozwala na zabudowę w sposób, który zapewni ochronę interesów osób trzecich, głównie w zakresie ochrony praw własności jak też doprowadzi do realizacji zamierzeń inwestycyjnych w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego oraz przepisami wykonawczymi głównie w zakresie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uzyskanie zgody na dysponowanie nieruchomością co do jej części ( tu 3 m poza granicą działki inwestora) uniemożliwia czy ogranicza właściwe zastosowanie obowiązujących przepisów głównie w zakresie usytuowania obiektu na danym terenie. Rezygnacja właściciela z prawa do dysponowania niewyodrębnioną formalnie częścią własnej nieruchomości pozbawiałaby organ możliwości właściwego ustalenia granicy działki, a tym samym właściwej lokalizacji obiektu, który zamierzałby realizować właściciel nieruchomości, udzielający uprzednio zgody na dysponowanie fragmentem nieruchomości przez sąsiada, który zbudował obiekt przy granicy. Zgodnie z przepisami, punktem odniesienia dla prawidłowego usytuowania obiektu jest granica działki. Kolejne zagadnienie wiązałoby się z ustaleniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu czy z realizacją praw zawartych w planach miejscowych. Organ wydający pozwolenie na budowę bada zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie takiej decyzji wymaga więc by dotyczyła ona prawnie wyodrębnionego obszaru. Poza tym, jak sama nazwa wskazuje, uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane służy właśnie tym celom, a nie innym ( np. stworzeniu warunków do legalizacji). Uzyskanie zatem zgody do dysponowania nieruchomością w innym celu narusza obowiązujące przepisy i niweczy właściwe cele jakim ma ta instytucja służyć. Nie ma natomiast przeszkód, by inwestor w drodze działań cywilnoprawnych za zgodą współwłaścicieli działki sąsiedniej doprowadził do nabycia części nieruchomości w sposób formalnoprawny, skutkujący wyłączeniem podzielonego gruntu do nieruchomości, którą dysponuje na cele budowlane jako właściciel. W przeciwnym przypadku zadaniem organu jest zobowiązanie do doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem także w zakresie wynikającym z przepisów prawa dotyczących zachowania odpowiednich odległości od granicy działki. Organ winien oceniać możliwości w tym przedmiocie z punktu widzenia sztuki budowlanej, gdyż legalizacja może okazać się niemożliwa. Zarzuty skargi w pozostałym zakresie nie odnoszą się do zaskarżonej decyzji i polemika z nimi jest bezprzedmiotowa. Sąd oddalił wniosek skarżących o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność wadliwego usytuowania obiektu. Sąd dokonuje samodzielnych ustaleń co do oceny czy przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia prawa, zatem opinia na tę okoliczność była zbędna. Niezależnie od tego należy wskazać, że sąd bada zgodność z prawem wydanej decyzji na dzień jej wydania i nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych ani własnej oceny merytorycznej tylko bada czy organ poczynił prawidłowe ustalenia i dokonał właściwej oceny prawnej zaistniałego stanu faktycznego. W rozpatrywanej sprawie stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę odbyło się na wniosek sąsiadów, których działki nie sąsiadują z ta częścią działki inwestora, w której umieścił on obiekt przy granicy. Aktualnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego w przypadku, gdy usytuowanie obiektu odpowiada warunkom wymaganym w rozporządzeniu jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a obiekt nie oddziałuje na działki sąsiednie odmawiają statusu strony takim sąsiadom. Status ten zachowują sąsiedzi, których działki przylegają do tej strony działki inwestora, przy której usytuowano obiekt w granicy. Wprawdzie skarżący nie są sąsiadami od strony, gdzie usytuowano obiekt przy granicy, ale organ upatrywał interesu prawnego w fakcie kontynuowanego postępowania. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie 1 sentencji, a na podstawie art. 152 jak w punkcie 2 sentencji.