I SA/Wa 1670/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi K. Ś.-L. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie nieruchomości oddala skargę. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku K. Ś.-L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Umową kupna-sprzedaży z dnia 14 grudnia 1976 r. (Rep.A. [...]) zawartą w formie aktu notarialnego w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz.64) nieruchomość położona w P. w obrębie U., stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni [...] ha i będąca własnością K. Ś.-L. została nabyta na rzecz Skarbu Państwa - Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w P. z przeznaczeniem na wysypisko nieczystości stałych. K. Ś.-L. wystąpiła w 1991 r. o zwrot opisanej powyżej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...] Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] orzekł, że opisana wyżej nieruchomość stała się zbędna na cel, dla realizacji którego nabyto ją na rzecz Skarbu Państwa. Kierownik Urzędu Rejonowego w P. decyzją z dnia [...] stycznia 1992 r., nr [...] orzekł w punkcie 1 o zwrocie K. Ś.-L. nieruchomości położonej w P. w obrębie U. oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, mającej założoną księgę wieczystą kw nr [...], w punkcie II decyzji zobowiązał K. Ś.-L. do zwrotu kwoty [...] zł stanowiącej zwaloryzowaną cenę nieruchomości, ustaloną w akcie notarialnym z dnia 14 grudnia 1976 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] stycznia 1992 r. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] września 1992 r., nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w punkcie I, uchylił natomiast punkt II zaskarżonej decyzji i orzekł, że K. Ś.-L. nie jest zobowiązana do zwrotu zwaloryzowanej ceny nieruchomości opisanej w umowie sprzedaży z dnia 14 grudnia 1976 r. z uwagi na zmniejszenie wartości nieruchomości w takim stopniu, że kwota podlegająca zwrotowi ulega redukcji. Od decyzji tej nie została wniesiona skarga. Decyzja stała się prawomocna i ostateczna. Wystąpieniem z dnia 8 maja 2006 r. Zastępca Prezydenta Miasta P., działający w imieniu Prezydenta Miasta P. skierowanym do Ministra Transportu i Budownictwa wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] stycznia 1992 r. orzekającej o zwrocie na rzecz K. Ś.-L. przedmiotowej nieruchomości i decyzji Wojewody P. z dnia [...] września 1992 r., nr [...]. Pismem z dnia 25 października 2006 r. Minister Budownictwa zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] stycznia 1992 r. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Wojewody P. z dnia [...] września 1992 r., nr [...] oraz nieważność poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] stycznia 1992 r., nr [...] orzekającej o zwrocie K. Ś.-L. nieruchomości sprzedanej Skarbowi Państwa aktem notarialnym z dnia 14 grudnia 1976 r., położonej w P., w obrębie U., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Budownictwa wskazał, że będące przedmiotem kontroli decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz.127 ze zm.). Zgodnie z art. 69 ust. 1 powyższej ustawy nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 69 ust. 2 powołanej ustawy stanowi natomiast, że decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać rozliczenie między Skarbem Państwa lub gminą na rzecz których dokonano wywłaszczenia, a osobą na rzecz której następuje zwrot. Według organu nadzoru przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na ściśle określony cel wywłaszczenia i nie stała się zbędna w rozumieniu art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z § 5 umowy sprzedaży z dnia 14 grudnia 1976 r. nieruchomość była nabyta przez Skarb Państwa z przeznaczeniem dla Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w P. w celu utworzenia ulepszonego wysypiska nieczystości stałych w U. zgodnie z decyzją Kierownika Urzędu Powiatowego w P. z dnia [...] lipca 1974 r. , nr [...] zatwierdzającą plan ulepszonego wysypiska nieczystości stałych w U. Jak wynika z akt sprawy od 1976 r. funkcjonowało wysypisko śmieci. Wprawdzie wysypisko to było od końca 1980 r. nieczynne, bo zaprzestano wywózki śmieci, jednakże nie można uznać, że wysypisko aczkolwiek nieużytkowane, przestało istnieć. Teren został zanieczyszczony i zdegradowany, stanowiąc według określenia opinii rzeczoznawcy z dnia 10 stycznia 1993 r. swoistą "bombę ekologiczną" i nie nadaje się do wykorzystania pod jakiekolwiek inne funkcje. Według organu nadzoru nie można uznać zaistnienia zbędności przedmiotowej nieruchomości, co wskazuje że jej zwrot nastąpił z rażącym naruszeniem art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Organ nadzoru przytoczył również orzecznictwo sądowoadministracyjne, według którego nie można mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu w sytuacji, gdy nieruchomość została użyta na cel jej przejęcia, a w późniejszym czasie zmienił się sposób jej użytkowania. Organ nadzoru podkreślił, że jeżeli po utworzeniu wysypiska śmieci na kupionej przez Skarb Państwa nieruchomości po pewnym czasie zaprzestano składowania odpadów komunalnych z uwagi na jego zamknięcie, to ta okoliczność nie stanowiła przesłanki pozwalającej na uznanie, że nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a więc nie było podstaw do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. Ś.-L. podała, że wydając decyzję Minister nie uwzględnił, iż w 1976 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania weszło na grunt bez tytułu prawnego, sprzedaż gruntu na rzecz Skarbu Państwa nie była dobrowolna, lecz była to "kradzież dokonana przez wojewodę" na konkretny cel wysypisko śmieci. Skoro cel ten został osiągnięty, wysypisko śmieci zostało zamknięte i częściowo zrekultywowane, chociaż niewłaściwie, to grunt powinien być zwrócony poprzedniej właścicielce. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Budownictwa decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] stycznia 2007 r. Minister podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż kwestionowane w postępowaniu nadzorczym decyzje rażąco naruszają przepis art.69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Organ nadzoru wskazał, że niespornym jest fakt urządzenia na wywłaszczonej działce wysypiska śmieci. Potwierdza to ekspertyza sporządzona w dniu 2 grudnia 1991 r. przez M. P. wskazująca, że wysypisko było użytkowane przez Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w P. Eksploatacja wysypiska prowadzona była nieodpowiedzialnie, bez nadzoru sanitarnego. Sypano śmieci w sposób niezorganizowany i nieselektywnie bez stosowania warstw izolacyjnych. Podobne wnioski zawiera opinia J. M. z dnia 10 stycznia 1992 r. Wysypisko użytkowane od 1976 r. zostało zamknięte w 1980 r. Powyższych ustaleń, podkreślił Minister, nie kwestionują strony postępowania. Kryterium decydującym o zwrocie jest to, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie można mówić o zbędności, gdy po wywłaszczeniu nieruchomość została wykorzystana i zagospodarowana na cel wywłaszczenia. Zmiana przeznaczenia nieruchomości po zrealizowaniu inwestycji, zgodnie z celem wywłaszczenia, oznacza, że obowiązek jej zwrotu wygasł w związku z tym, że cel wywłaszczenia został osiągnięty. W przedmiotowej sprawie sporna nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem nabycia, a jeżeli nawet później przestano ją wykorzystywać na wysypisko, to ta okoliczność nie stanowi o zbędności w rozumieniu art.69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Organ nadzoru uznał zatem, że obie kwestionowane w postępowaniu nadzorczym decyzje (decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] stycznia 1992 r. i decyzja Wojewody P. z dnia [...] września 1992 r.) zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Minister wskazał również, że podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestie prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa nie podlegają ocenie w tym postępowaniu nadzorczym, lecz w postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości. Skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie adwokat A. K.-G. w imieniu K. Ś.-L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 2 kpa poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz przepisów prawa procesowego przez przyjęcie, że Prezydent Miasta P. był podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W uzasadnieniu skargi powołano się na orzecznictwo sądowe wyjaśniające pojęcie rażącego naruszenia prawa i w odniesieniu do przedmiotowej sprawy zarzucono zaskarżonej decyzji, że w sytuacji gdy zastosowanie przepisu prawa wymaga interpretacji i subsumcji do określonego stanu faktycznego nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Wobec braku wyraźnego ustalenia co należy rozumieć pod pojęciem "zbędność na cel wywłaszczenia" organ obowiązany był dokonać sam wykładni tego pojęcia. Jednakże interpretacji tej dokonywano w okresie po wydaniu spornych decyzji. Ponadto, w ocenie skarżącej, Prezydent Miasta P. nie był uprawniony do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o zwrocie nieruchomości. Kierownik Urzędu Rejonowego w P. wydając kwestionowaną decyzję o zwrocie nieruchomości działał z upoważnienia Prezydenta Miasta P. Zatem Prezydent Miasta P. działał, jako organ wydający kwestionowaną decyzję, a nie jako organ reprezentujący jednostkę samorządu terytorialnego. Skarżąca wywodziła, że postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony - Prezydenta Miasta P., który nie miał takiego uprawnienia. Zdaniem skarżącej organ nadzoru naruszył art. 8 kpa, bowiem powinien wziąć pod uwagę całe toczące się postępowanie i okoliczności, w jakich organ zażądał wszczęcia postępowania nadzorczego. A okoliczności, o których pisze skarżąca, to przede wszystkim fakt, że orzekając o rekultywacji zwróconego terenu Prezydent Miasta P. nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa. Dopiero w sytuacji uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. decyzji o rekultywacji terenu organ podjął działania zmierzające do unieważnienia decyzji o zwrocie nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja zgodna jest z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania administracyjnego. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Dlatego też podnoszone zarzuty nie wzięcia przez organ nadzoru okoliczności związanych z decyzją o rekultywacji terenu i związany z tym zarzut naruszenia art. 8 kpa należy uznać za bezzasadne. Przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowym jest decyzja Ministra Budownictwa stwierdzająca nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] stycznia 1992 r. orzekającej o zwrocie nieruchomości na rzecz spadkobierczyni poprzedniego właściciela. Wobec zaskarżonej decyzji sprecyzowane zostały dwa zasadnicze zarzuty: naruszenia prawa materialnego tj. art. 156 kpa oraz naruszenia procedury administracyjnej przez wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na wniosek Prezydenta Miasta P., czyli organu, który jako organ administracji rządowej orzeka w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W pierwszej kolejności ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez wszczęcie postępowania nadzorczego przez podmiot, który w ocenie skarżącej nie był legitymowany do złożenia takiego wniosku, stwierdzić należy że zarzut ten nie jest trafny. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z treścią zawiadomienia Ministra Budownictwa o wszczęciu postępowania nadzorczego z dnia 25 października 2006 r. wszczęcie tego postępowania nastąpiło z urzędu, a nie na wniosek. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Minister Budownictwa wszczął postępowanie z urzędu. Wprawdzie Zastępca Prezydenta Miasta P. w piśmie z dnia 8 maja 2006 r. wnioskował o stwierdzenie nieważności decyzji o zwrocie nieruchomości, lecz nie zmienia to faktu, że organ nadzoru wszczął postępowanie z urzędu, zostało to bowiem wyraźnie stwierdzone w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia przez organ orzekający w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tej kwestii skarżąca wywodziła w skardze, że Minister Budownictwa stwierdzając nieważność decyzji o zwrocie nieruchomości oparł się na wykładni przepisów prawa. Tymczasem wbrew stanowisku skarżącej organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał w sposób nie budzący wątpliwości, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] stycznia 1992 r. rażąco narusza przepis art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. 1991 r., Nr 30, poz.127 ze zm.). Rażące naruszenie art. 69 wymienionej powyżej ustawy polega, według organu nadzoru, na przyjęciu przez organ wydający kwestionowaną decyzję, że nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Stosownie do art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości: "1. Nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. 2. Decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać rozliczenie między Skarbem Państwa lub gminą, na których rzecz dokonano wywłaszczenia, a osobą, na której rzecz następuje zwrot". Na temat przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia w sytuacji, gdy cel ten został zrealizowany wykładnia powołanego powyżej przepisu art. 69 ust. 1 była zawsze jednolita i nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Tytułem przykładu wskazać można szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego z okresu obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1989 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W wyroku z dnia 6 września 1994 r. (sygn. IV SA 1041/93, publ. ONSA 1996/2/61) Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że: "Obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art.69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) nie powstaje, jeżeli nieruchomość została wykorzystana (użyta) zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, choćby następnie była wykorzystywana na inne cele". Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyrokach z dnia 1 czerwca 1994 r., sygn. akt SA/Ka 1839/93, z dnia 10 kwietnia 1987 r., sygn. akt IV SA 938/86, publ. ONSA 1987/1/28). Za nieuzasadnione należy zatem uznać twierdzenie skarżącej, że w okresie obowiązywania ustawy z 29 kwietnia 1985 r. i w dacie wydawania kwestionowanej decyzji o zwrocie nieruchomości istniała różna wykładnia pojęcia zbędności na cel wywłaszczenia. W przypadku wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia i zgodnie z celem wywłaszczenia nie było żadnych wątpliwości interpretacyjnych pojęcia "zbędności" nieruchomości i wykładnia prawa na ten temat była jednolita. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania umową sprzedaży z dnia 14 grudnia 1976 r. zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. 1974 r., Nr 10, poz.64) własność nieruchomości położonej w P. w obrębie U. oznaczonej jako działka nr [...] została przeniesiona na Skarb Państwa z przeznaczeniem dla Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w P. Cel nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości precyzował § 5 wskazanej umowy, zgodnie z którym nabycie nieruchomości nastąpiło w celu utworzenia ulepszonego wysypiska nieczystości stałych w U. - zgodnie z decyzją Kierownika Urzędu Powiatowego w P. z dnia [...] lipca 1974 r., nr [...] zatwierdzającą plan ulepszonego wysypiska nieczystości stałych w U. Nie jest też sporne, bo okoliczność ta została również przyznana przez skarżącą, że w okresie od końca 1976 r. do 1980 r. na przedmiotowej nieruchomości znajdowało się wysypisko śmieci. Okoliczność wykorzystania tego terenu na cel wywłaszczenia potwierdzają również znajdujące się w aktach sprawy opinie i ekspertyzy rzeczoznawców M. P. i J. M. Wywłaszczony teren przestał być wykorzystywany na wysypisko śmieci w 1980 r. Zatem bezspornie nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia i dlatego organ wydający kwestionowaną decyzję o zwrocie nieruchomości dopuścił się, jak słusznie ocenił to organ nadzoru, rażącego naruszenia prawa przez przyjęcie zaistnienia przesłanki zbędności z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, warunkującej orzeczenie o zwrocie wywłaszczonego gruntu. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.