II SA/Po 870/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia NSA Barbara Kamieńska /spr./ Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 marca 2006 r. sprawy ze skarg M.N., J.N., A.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości; o d d a l a s k a r g i /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka /-/ B.Kamieńska Przedmiotem skarg wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez M. N., J. N. i A. R. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2004 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P. z dnia [...] lipca 2004 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia przez użytkowników wieczystych M. N., J. N., E. P. i A. R. prawa własności nieruchomości o powierzchni [...] m2 (działka nr [...], obręb [...]) położonej w P. przy ul. [...]. Przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa została aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1967 r. oddana w użytkowanie wieczyste F. N., z jednoczesną sprzedażą budynku mieszkalnego znajdującego się na tej nieruchomości. F. N. zmarła dnia [...] września 1993 r., a spadek po niej nabyły po 1/3 dzieci M. N. i J. S. N. oraz po 1/6 wnukowie E. M. P. i A. R. Zdaniem organu pierwszej instancji, wniosek spadkobierców F. N. o bezpłatne przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości nie mógł być uwzględniony, ze względu na niespełnienie przez nich przesłanki nabycia prawa własności wymaganej przepisami art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Wnioskodawcy nie byli bowiem użytkownikami wieczystymi zarówno w dniu 26 maja 1990 r. jak i w dniu wejścia w życie ustawy, to jest w dniu 24 października 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, wzbogacając je następującą argumentacją: Wnioskodawcy, co potwierdził Sąd Rejonowy w Poznaniu, postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2002 r. sygn. I Ns 242/01 nabyli spadek po F. N. z chwilą jej śmierci, to znaczy z dniem [...] września 1993 r. Stosownie bowiem do przepisów art. 924 kc i 925 kc, spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy, a spadkobiercy nabywają spadek z chwilą otwarcia spadku. Skarżący nie byli zatem użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości w dniu 26 maja 1990 r. Przyjęcie przez ustawodawcę tej daty nie było przypadkowe. Z dniem 27 maja 1990 r. nastąpiła bowiem z mocy prawa komunalizacja mienia Skarbu Państwa na podstawie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Wskazanie daty 26 maja 1990 r. oznacza, że chodzi o określoną grupę osób fizycznych - tych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego od Skarbu Państwa, Natomiast druga, wskazana w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, data 24 października 2001 r. jest datą wejścia w życie tej ustawy. Oznacza to, że ustawodawca zamierzał uwłaszczyć tylko te osoby, które będą użytkownikami wieczystymi w dniu wejścia w życie ustawy lub ich następców prawnych. Zdaniem Kolegium data 24 października 2001 r. ma znaczenie normatywne. Przepis prawny można interpretować tylko przy założeniu o racjonalności prawodawcy. Oznacza to, że wymienienie daty przez ustawodawcę, ma znaczenie dla ustalenia kręgu użytkowników wieczystych uprawnionych do uwłaszczenia. Skoro ustawodawca ograniczył uwłaszczenie tylko do użytkowania wieczystego ustanowionego przed 26 maja 1990 r. na nieruchomościach zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne, to mógł krąg uprawnionych ograniczyć jeszcze dodatkowym kryterium, to znaczy datą 24 października 2001 r. To ustawodawca wybrał i określił krąg użytkowników wieczystych, którym przyznał przywilej uwłaszczenia. Ustawodawca wybrał osoby fizyczne, będące użytkownikami wieczystymi co najmniej od 26 maja 1990 r. do co najmniej 24 października 2001 r. i aż do uwłaszczenia. Żeby przekazać następcy prawnemu przywilej uwłaszczenia, trzeba go przedtem samemu uzyskać. Zatem trzeba być użytkownikiem wieczystym co najmniej od 26 lipca 1990 r. do 24 października 2001 r., aby samemu móc skorzystać z uwłaszczenia lub takie uprawnienie przenieść na następcę prawnego. Prawo własności oraz prawo użytkowania wieczystego są instytucjami prawa cywilnego. Podobnie stosunki między właścicielem gruntu, a jego użytkownikiem wieczystym regulowane są wedle zasad i metod prawa cywilnego. Jedną z podstawowych zasad prawa cywilnego jest zasada autonomii woli podmiotów stosunków cywilnoprawnych i ich równorzędności. W tym kontekście administracyjna ingerencja w sferę stosunków między właścicielem i użytkownikiem wieczystym, przewidziana w omawianej ustawie z dnia 26 lipca 2001 r. oraz w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tj. Dz.U. 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.) musi być oceniona jako wyjątek od reguły. Nie budzi wątpliwości, że wyjątki podlegają interpretacji ścieśniającej. Skoro zasadą jest, że użytkownik wieczysty może nabyć własność gruntu w drodze notarialnej umowy sprzedaży (art. 32 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tj. Dz.U. 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), to nabycie własności w drodze decyzji administracyjnej ma charakter wyjątkowy. Wobec tego, przepisy wprowadzające możliwość uwłaszczenia użytkowników wieczystych w drodze decyzji administracyjnej muszą być interpretowane w sposób zawężający, jeśli ich treść budzi wątpliwości. Skarżący złożyli także wniosek o uwłaszczenie w trybie ustawy z dnia 4 września 1997 r. i to postępowanie administracyjne może być kontynuowane. Odnosząc się do argumentu skarżących, iż weszli w ogół praw majątkowych swojej poprzedniczki prawnej jako jej następcy Kolegium zwróciło uwagę na to, że w art. 1 ust. 2 ustawy z 26 lipca 2001 r. mowa jest wyłącznie o następcach prawnych tych użytkowników wieczystych, którzy swoje prawo posiadali od co najmniej 26 maja 1990 r. do 24 października 2001 r. Skarżący nie należą do grona tak określonych następców prawnych. Skarżący nie zgodzili się z taką interpretacją i zarzucając rażące naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 2001 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji. Ich zdaniem organy administracyjne błędnie interpretacją ustawę, a w szczególności pojęcie następstwa prawnego. Zgodnie bowiem z art. 922 kc "prawa jakie by przysługiwały naszej matce, babci za życia i w chwili obecnej gdyby żyła, tj. przejęcie nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym z mocy prawa na własność, przysługuje nam następcom prawnym (art. 1 ust. 2)". Domagali się, aby "zastosować do nas ustawę z dnia 21 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. 2003 r. Nr 64, poz. 592)" oraz przepisy obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania decyzji o nabywaniu przez użytkowników wieczystych lub współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne (Dz.U. Nr 205, poz. 1991). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skarg, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W chwili wydania decyzji przez organy administracyjne pierwszej i drugiej instancji obowiązywały przepisy art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. z 2001 r. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 15 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. 2003 r. Nr 64, poz. 592). W myśl tych przepisów prawo własności nieruchomości nabywają dwie kategorie osób fizycznych: 1/ osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy (21 października 2001 r.) użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne; 2/ osoby fizyczne będące następcami prawnymi tych osób. Sformułowanie "tych osób" oznacza, że chodzi o następców prawnych osób, które były użytkownikami (współużytkownikami) wieczystymi w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu 21 października 2001 r., a nie - jak wywodzą skarżący - o następców prawnych osób będących użytkownikami wieczystymi tylko w jednej z tych dat. Spójnika "oraz" używa się do łączenia współrzędnych części zdania, czyli takich części, które pozostając w związku wspólnie się uzupełniają. Dlatego należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2002 r. sygn. II SA/Wr 1393/2, iż spójnik "oraz" użyty w art. 1 ust. 1 omawianej ustawy oznacza, że warunki dotyczące posiadania przymiotu użytkownika wieczystego przez osobę fizyczną w wymienionych w tym przepisie datach muszą być spełnione łącznie. Podobny pogląd prezentuje H.Cioch w artykule "Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w świetle ustawy z dnia 21 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości" opublikowanym w Rejencie z 2002 r. nr 1 poz. 34 oraz K.Kaszubowski w glosie krytycznej do wyroku WSA w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. II SA/Gd 173/04 opublikowanej w GSP - Prz.Orz. 2005/1-2/5. Eksponowana przez skarżących okoliczność wejścia w drodze spadkowania w ogół praw po F. N., zmarłej dnia [...] września 1993 r., dała skarżącym prawo korzystania z przedmiotowej nieruchomości z wyłączeniem innych osób oraz rozporządzania nabytym prawem wieczystego użytkowania (art. 233 kc), nie zmieniła natomiast faktu, iż w pierwszej, wskazanej w art. 1 ust. 1 ustawy, dacie czyli 26 maja 1990 r. użytkownikiem wieczystym była poprzedniczka prawna skarżących. Poza tym za prawo podlegające dziedziczeniu może być uznane prawo wieczystego użytkowania nieruchomości jako prawo majątkowe z dziedziny prawa cywilnego (art. 922 § 1 kc) nie zaś wprowadzony przez art. 1 ust. 1 omawianej ustawy wymóg bycia użytkownikiem wieczystym we wskazanych w tym przepisie datach. Nie należą bowiem do spadku prawa i obowiązki wynikające z przepisów należących do innych dziedzin prawa, w tym prawa administracyjnego. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie została zachowana tożsamość osób fizycznych będących użytkownikami wieczystymi w czasie od 26 maja 1990 r. do 24 października 2001 r. należy uznać, że odmowa stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości nie narusza prawa. Zarzut skarżących, iż w sprawie nie zastosowano przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. 2003 r. Nr 64 poz. 592) jest chybiony. Nieruchomość skarżących nie jest bowiem nieruchomością rolną, gospodarstwem rolnym względnie użytkiem rolnym w rozumieniu art. 2 pkt 1, 2, 5 tej ustawy. Nadane przepisem art. 15 tej ustawy nowe brzmienie art. 1 ust. 1 ustawy z 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zostało uwzględnione przez organy administracyjne przy wydawaniu decyzji. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka /-/ B.Kamieńska MK