II SA/Kr 735/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Ewa Rynczak AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2008r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] w przedmiocie warunków zabudowy skargę oddala. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek M. W. z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie garażu wolnostojącego dwustanowiskowego wraz z infrastrukturą na działce nr [...]przy ul. [...] w [...]. W jego toku zostały wydane kolejno dwie decyzje pierwszoinstancyjne (z dnia [...] r., [...] r.), które na skutek odwołania zostały uchylone przez organ odwoławczy ( decyzjami z dnia: [...] r. oraz [...] r.) W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz Miasta [...], rozpoznając po raz trzeci w/w wniosek, po uzupełnieniu prowadzonego postępowania o dokumenty i informacje wskazane w decyzji SKO z dnia [...] r., ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji decyzją z dnia [...]r., nr [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał m.in. art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1-5 w zw. z art. 64 i 65 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz.717 z późn. zm). W uzasadnieniu wskazano, iż w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - warunki zabudowy zostały określone w drodze decyzji, po przeprowadzeniu stosownej analizy urbanistyczno – architektonicznej. Podano, iż wniosek inwestora spełnia warunki określone w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt decyzji został sporządzony zgodnie z wymogami zawartymi w art. 60 ust. 4 w/w ustawy oraz uzyskano wymagane prawem uzgodnienia. Organ I instancji zbadał poszczególne elementy stanu faktycznego, jakie wyznacza przepis art. 61 ust. 1 w/w ustawy. W uzasadnieniu decyzji punkt po punkcie rozważono te kwestie i na podstawie analizy urbanistyczno - architektonicznej, wobec spełnienia przesłanek powyższego przepisu, ustalono warunki zabudowy przedmiotowej inwestycji. W dalszej części uzasadnienia organ ustosunkował się zarzutów R. C. podnoszonych w trakcie postępowania. Wskazano m.in. iż działka nr [...] posiada istniejący, legalny wjazd od ul. [...] , sprawa spornego muru oporowego nie ma wpływu na prawidłowe funkcjonowanie tego wjazdu; skarpa została umocniona i skutecznie zabezpieczona w inny sposób niż poprzez wybudowanie tego muru. Obalono również twierdzenia R. C. , że realizacja budynku mieszkalno usługowego na działce wnioskodawcy stała się przyczyną uszkodzeń substancji budowlanej zlokalizowanego na działce sąsiedniej budynku, a realizacja garażu stwarza ryzyko powieszenia tych szkód (uzasadnienie do wyroku sygn. akt IC 37/01 z dnia 9.11.2004r.) Od decyzji pierwszoinstancyjnej odwołanie złożyła R. C. właścicielka działki oznaczonej nr [...], sąsiadującej z terenem inwestycji. W uzasadnieniu odwołania powtórzyła zarzuty podnoszone już w toku postępowania, wskazując po raz kolejny, iż "lokalizacja budynku (garażowego), w sposób jak to przedstawiono na załączniku graficznym do decyzji, może spowodować dalszą degradację jej budynku mieszkalnego". Odwołująca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym "M. W. został zobowiązany do wybudowania na własny koszt muru oporowego, zabezpieczającego nasz budynek przed szkodami wynikłymi z użytkowania i zagospodarowania jego parceli", który do dnia dzisiejszego, pomimo iż ustalone zostały (decyzją z [...] 2005 r.) warunki zabudowy na budowę tegoż muru oporowego, nie został wybudowany. R. C. wyraziła również obawę, że "podczas dojazdu samochodów ciężarowych na teren budowy, czy też wymienionych w decyzji robót polegających na przesuwaniu mas ziemnych, dojdzie do dalszych ruchów ziemi na skutek drgań, a w konsekwencji do kolejnych uszkodzeń konstrukcji budynku mieszkalnego (...)". Powyższe, zdaniem odwołującej, stanowić będzie naruszenie jej praw wynikających z art. 5 Prawa budowlanego. Odwołująca podniosła także, że brak jest dokumentu (ekspertyzy), z którego by wynikało, iż zabezpieczenie skarpy ażurowymi płytami i zielenią zastąpi konieczność wybudowania muru oporowego. Wskazała, że takie ustalenia poczyniła w decyzji pierwszoinstancyjnej osoba niekompetentna, bez przygotowania zawodowego. W odwołaniu wskazano również, iż nierozwiązana jest "sprawa dojazdu" do nieruchomości objętej wnioskiem M. W. , gdyż "istniejący zjazd nie został odebrany i jako taki nie może prawnie funkcjonować". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r., [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że wobec spełnienia wszystkich ustawowych wymogów warunkujących możliwość ustalenia warunków zabudowy, wynikających z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. zwaną dalej ustawą) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zaskarżoną decyzję organu I instancji należało uznać za prawidłową. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Wskazano, iż stosownie do treści art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Organ odwoławczy wyjaśnił, że żaden z przepisów nie nakłada na inwestora na etapie ustalania warunków zabudowy zobowiązania się do "wykonania muru oporowego". Ustosunkowując się z kolei do zarzutu dotyczącego naruszenia praw odwołującej wynikających z art. 5 Prawa budowlanego, wskazano, że kwestie te będą mogły być przedmiotem rozważenia dopiero na kolejnym etapie postępowania, kiedy sporządzony zostanie projekt zagospodarowania działki i rozstrzygana będzie możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Podano, że również w projekcie budowlanym - stosownie do treści pkt [...] zaskarżonej decyzji - inwestor winien wskazać sposób postępowania i zagospodarowania mas ziemnych, jeżeli miałyby one być przesuwane lub przemieszczane w związku z planowaną inwestycją. Organ II instancji zaznaczył ponadto, że w punkcie [...] decyzji Burmistrza [...] zawarto, wiążący na etapie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zapis, zobowiązujący inwestora do takiego projektowania i realizowania inwestycji, by nie powodowała utrudnień ani ograniczeń dla osób trzecich, oraz do zapewnienia ochrony m.in. przed uciążliwościami powodowanymi przez wibracje. Wskazano, że odwołująca nie przedłożyła również żadnego dowodu na poparcie swoich twierdzeń odnośnie bezprawnie funkcjonującego - w jej ocenie - wjazdu na działkę nr [...]. Z niezaprzeczonych ustaleń Burmistrza Miasta [...] zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika, że "działka nr [...] posiada istniejący wjazd od ulicy [...], a w sprawie legalności tego wjazdu nie toczy się aktualnie żadne postępowanie administracyjne ani sądowe. (...) Brak jest również jakiegokolwiek dokumentu, zawierającego zapis iż warunkiem dokonania odbioru wjazdu na posesję M. W. miało być wybudowanie muru oporowego". Pismem z dnia [...] r. (nadanym w Urzędzie Pocztowym w dniu [...] r.) R. C. (zwana dalej skarżącą) złożyła za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na w/w decyzję organu odwoławczego. W uzasadnieniu skargi skarżąca w zasadzie powtórzyła zarzuty i argumentację zwartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podniosła, iż organy administracyjne nie udzieliły jej wyczerpujących i pełnych odpowiedzi na podnoszone przez nią w toku postępowania administracyjnego kwestie. Skarżąca wskazała m.in. na fakt, iż lokalizacja budynku (garażowego), może spowodować dalszą degradację jej budynku mieszkalnego. Podała, ze inwestor w dalszym ciągu nie wywiązał się ze złożonego zobowiązania w przedmiocie budowy muru oporowego, mającego zabezpieczyć budynek skarżącej przed szkodami wynikłymi użytkowania i zagospodarowania jego parceli. Skarżąca wskazała, że obawia się skutków zaniechania realizacji zabezpieczenia jej działki. Jej zdaniem może dojść do naruszenia jej praw wynikających z art. 5 ustawy prawo budowlane. Skarżąca podniosła także, że brak jest dokumentu (ekspertyzy), z którego by wynikało, iż zabezpieczenie skarpy ażurowymi płytami i zielenią zastąpi konieczność wybudowania muru oporowego. Wskazała, że takie ustalenia poczyniła w decyzji pierwszoinstancyjnej osoba niekompetentna, bez przygotowania zawodowego. W skardze wskazano również, iż nierozwiązana jest "sprawa dojazdu" do nieruchomości objętej wnioskiem M. W. Nieprawdziwe, zdaniem skarżącej, jest twierdzenie, że dojazd ten będzie się odbywał przez istniejący zjazd, gdyż "istniejący zjazd nie został odebrany i jako taki nie może prawnie funkcjonować". Decyzji organu I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie brak wyszczególnienia w rozdzielniku tej decyzji wszystkich stron biorących udział w postępowaniu, czego nie dostrzegło SKO. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Stosownie jednak do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.o.p.s.a.) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Dokonana, kontrola sądowa zaskarżonej decyzji, nie stwierdziła aby naruszała ona prawo w takim stopniu aby mogła prowadzić do uwzględnienia skargi. Uchylenie zaskarżonej decyzji może nastąpić w przypadku stwierdzenia (art. 145 § 1 pkt. 1-3 p. o p.s.a.): a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Żadna z wyżej przytoczonych podstaw nie ma miejsca w sprawie. Orzekające organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, jak również zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. Uzasadnienia obu decyzji odpowiadają treści art. 107 § 3 kpa. Skarga w swoje istocie sprowadza się do polemiki ze stanowiskiem organów, i to polemiki opartej na własnej ocenie materiałów sprawy. Sąd podzielił w pełni stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnośnie nietrafności zarzutów skargi. Kwestie związane z poczynionymi zobowiązaniami wnioskodawcy odnośnie budowy muru oporowego nie mogą być przesłankami orzekania przez organy administracji w przedmiocie warunków zabudowy. Przepis art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 wyłącza możliwość formułowania przez organ w stosunku do wnioskodawcy dodatkowych warunków lub świadczeń, które uzależniałyby wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Dodatkowe warunki mogą jednak przewidywać przepisy odrębne, a żaden z nich nie nakłada na inwestora zobowiązania do wykonania muru oporowego. Podnoszone przez skarżącą naruszenie praw wynikających z art. 5 ustawy prawo budowlane, będą mogły być przedmiotem rozważeń na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Bowiem dopiero w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega badanie, czy dochodzi, względnie, czy może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, a więc i interesu właścicieli sąsiedniej nieruchomości, w aspekcie ewentualnego naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Bezzasadny jest zarzut skarżącej odnośnie braku kompetencji i przygotowania zawodowego osoby odpowiadającej za merytoryczną cześć decyzji o warunkach zabudowy. Zarówno decyzja organu I instancji, jak i jej projekt, została podpisana przez osobę uprawnioną, tj. wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Skarżąca nie udowodniła również w żaden sposób podnoszonych zastrzeżeń odnośnie wjazdu na działkę nr [...]. Jak wynika z decyzji pierwszoinstancyjnej w/w działka przylega do ul [...], posiada więc prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej. Jak ustalono w sprawie tego wjazdu nie toczy się aktualnie żadne postępowanie administracyjne ani sądowe. W toku kontroli sądowej stwierdzono, że strony postępowania administracyjnego zostały prawidłowo ustalone i zapewniono im czynny udział w postępowaniu (dowód: wypisy z rejestru gruntów sąsiadujących z działką objętą wnioskiem, zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji pierszoinstancyjnej). Jak wynika z akt sprawy w decyzji organu I instancji z dnia [...] r. ujęto, iż wykaz strony postępowania znajduje się w aktach postępowania, natomiast w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. wykaz stron postępowania został prawidłowo umieszczony w treści decyzji. Sąd stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie brak oznaczenia w treści decyzji pierwszoinstancyjnej pozostałych osób zainteresowanych w rozumieniu art. 28 kpa, a tylko odniesienie do wykazu znajdującego się w aktach sprawy, nie jest uchybieniem procesowym, które miałoby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., a więc powodowałoby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. W opisanej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, toteż oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ).