II OSK 574/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1953/07 w sprawie ze skargi L. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie sprzeciwu dotyczącego zamiaru wymiany ogrodzenia oddala skargę kasacyjną Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Starosta Powiatu Legionowskiego wniósł sprzeciw do dokonanego w dniu [...] kwietnia 2007 r. przez L. K. zgłoszenia zamiaru wymiany ogrodzenia jej nieruchomości oznaczonej numerem ewid. [...] w obrębie [...] w L., od strony ulicy [...] i [...]. Wcześniej, w dniu [...] kwietnia 2007 r., organ nałożył postanowieniem obowiązek uzupełnienia w terminie 7 dni zgłoszenia przez dostarczenie dodatkowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedstawienia rozwiązania zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Legionowa oraz przedłożenie rysunków projektowanej bramy z wymiarami. Nadto w dniu [...] kwietnia 2007 r. pracownik organu przeprowadził z inwestorką telefoniczną rozmowę wyjaśniającą treść nałożonych na nią obowiązków zmierzających do uzupełnienia zgłoszenia. Wobec nieusunięcia przez L. K. stwierdzonych braków Starosta Legionowski wniósł na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wymieniony na wstępie sprzeciw, podając w motywach, że załączona do zgłoszenia dokumentacja nie była kompletna a projektowane ogrodzenie niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Legionowa. W odwołaniu od decyzji zawierającej sprzeciw L. K. podniosła, że postanowienie nakładające obowiązek uzupełnienia zgłoszenia zostało wydane po upływie terminu z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, a zatem po utracie przez organ kompetencji do jego wydania. Po rozpoznaniu tego odwołania Wojewoda Mazowiecki, decyzja z dnia [...] września 2007 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym w razie nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia termin 30 dni na wniesienie sprzeciwu biegnie po uzupełnieniu zgłoszenia w wyznaczonym terminie. Organ wskazał, że termin wyznaczony postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. upływał z dniem 15 maja tegoż roku, decyzja zaś zawierająca sprzeciw została wydana już w dniu 9 maja 2007 r., a więc przed upływem wyznaczonego terminu na uzupełnienie brakujących dokumentów. Decyzję Wojewody Mazowieckiego zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. K., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 2 i 5 prawa budowlanego a także wskazanych w treści skargi przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie, że organ może nałożyć na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych po upływie 30 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia. Podniosła, iż zgłoszenie zostało dokonane w dniu 3 kwietnia 2007 r., postanowienie zaś dotyczące uzupełnienia tego zgłoszenia zostało doręczone jej dopiero w dniu 8 maja 2007 r., a więc po upływie ustawowego terminu do dokonania zgłoszenia. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd podzielił stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którą trzydziestodniowy termin do wniesienia przez organ administracji sprzeciwu winien być liczony od upływu terminu wyznaczonego do uzupełnienia zgłoszenia. Skoro więc postanowienie z dnia 16 kwietnia zostało doręczone stronie w dniu 8 maja 2007 r., to wyznaczony w nim siedmiodniowy termin do uzupełnienia zgłoszenia upływał z dniem 15 maja 2007 r. W tej sytuacji Starosta Legionowski mógł wnieść sprzeciw w 30-dniowym terminie liczonym od 16 maja 2007 r. a sprzeciw wniesiony już w dniu 9 maja 2007 r. należało uznać za przedwczesny. Powołując się na pogląd zawarty w wyroku NSA z 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 79/06, Sąd I instancji stwierdził, że termin do wniesienia sprzeciwu przez organ jest zachowany wówczas, gdy w ciągu 30 dni od daty wniesienia sprzeciwu organ nada pismo zawierające sprzeciw na adres wnioskodawcy w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Podzielając stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji WSA w Warszawie skargę oddalił jako nieuzasadnioną. Wymieniony wyrok zaskarżyła skargą kasacyjną L. K.. Zarzuciła mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, to jest art. 30 ust. 2 i ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że nałożenie na stronę obowiązku uzupełnienia dokumentacji dotyczącej zamierzenia budowlanego w drodze postanowienia doręczonego po upływie terminu przewidzianego w art. 30 ust. 5 prawa budowlane jest prawnie skuteczne; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest: art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że organ administracji publicznej dochowuje terminu do nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia z art. 30 ust. 2 prawa budowlanego, gdy jego orzeczenie zostanie nadane w tym terminie w polskiej placówce pocztowej, to jest zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a., art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przypisanie skarżącej, jakoby uznawała ona za błędny pogląd, że wydanie postanowienia nakazującego uzupełnienie zgłoszenia powoduje, iż ustawowy termin do wniesienia sprzeciwu ulega przedłużeniu a także nieuwzględnienie, że postanowienie Starosty Legionowskiego z [...] kwietnia 2007 r. o uzupełnieniu zgłoszenia jest w swej treści sprzeczne z decyzją Prezydenta Legionowa z dnia [...] marca 2007 r. wyrażającą zgodę na lokalizację zjazdu na działkę o numerze ew. [...]. Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji albo uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a nadto zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania za obie instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest niesporny: W dniu 3 kwietnia 2007 r. skarżąca zgłosiła organowi zamiar budowy ogrodzenia, w dniu 16 kwietnia organ wydał postanowienie nakazujące wnioskodawczyni uzupełnienie tego zgłoszenia, postanowienie to zostało wysłane na adres skarżącej pocztą dnia 25 kwietnia i odebrane przez nią w dniu 8 maja 2007 r. Ponieważ L. K. uznała, że organ przekroczył trzydziestodniowy termin z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, wezwanie jej do uzupełnienia zgłoszenia uznała za bezskuteczne i nie usunęła stwierdzonych braków. W tej sytuacji organ, w dniu 9 maja 2007 r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy. Organ odwoławczy a za nim Sąd I instancji uznały jednak, że wobec wyznaczenia postanowieniem z 16 kwietnia 2007 r. siedmiodniowego terminu do uzupełnienia zgłoszenia i wobec upływu tego terminu z dniem 15 maja 2007 r. sprzeciw wniesiony już w dniu 8 maja był przedwczesny a przez to niedopuszczalny. Skarga kasacyjna opiera się na założeniu, że termin do nałożenia na stronę obowiązku uzupełnienia zgłoszenia został przekroczony i organ nie mógł już wnieść również sprzeciwu. Ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przede wszystkim stwierdzić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela prezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodny z dotychczasowym orzecznictwem pogląd, iż w sytuacji gdy - zgodnie z art. 30 ust. 2 prawa budowlanego - organ nałoży na zgłaszającego zamiar podjęcia robót budowlanych obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, to termin do zgłoszenia sprzeciwu (art. 30 ust. 5) rozpoczyna bieg na nowo od dnia złożenia tych dokumentów a w wypadku ich niezłożenia, od końcowego dnia wyznaczonego postanowieniem terminu. Pogląd ten jest niekwestionowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i znalazł on wyraz, między innymi, w orzeczeniach powołanych w zaskarżonym wyroku. Z motywów skargi kasacyjnej wynika, iż również skarżąca uznaje go za trafny a przypisanie jej przez Sąd I instancji przeciwnego stanowiska nie miało żadnego znaczenia dla treści zaskarżonego wyroku. Za trafny i zgodny z obowiązującym prawem uznał też Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, pogląd, iż dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Pogląd ten jest zgodny ze znanym stronie i cytowanym przez nią w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uzasadnieniem wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 79/06. Podane w tym uzasadnieniu argumenty stanowiły podstawę do odstąpienia od poglądów z wcześniejszego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Sąd wskazał, że konstytucyjna zasada równości wymaga aby terminowi "wniesienie sprzeciwu" nadać podobną treść jak "wniesienie" odwołania, zażalenia czy skargi przez stronę. Dlatego dla określenia daty, z jaką termin uważa się za zachowany, należałoby sięgnąć do zasad określonych w art. 57 § 5 k.p.a. Przyjęcie, że datą wniesienia sprzeciwu jest data jego doręczenia stronie faktycznie skróciłoby trzydziestodniowy termin i umożliwiłoby stronie unikania skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnianie daty odbioru wysłanej korespondencji. Z tego względu skład sądu rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela poglądów NSA zawartych w orzeczeniach wydanych na tle innych stanów faktycznych, w których przyjęto, iż skutek prawny wywołuje dopiero doręczenie stronie pisma zawierającego oświadczenie organu. W tej sytuacji za nieuzasadnione należy uznać zarówno zarzuty naruszenia art. 30 ust. 2 i 5 ustawy - Prawo budowlane jak i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nałożenie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia w sytuacji, gdy Prezydent Legionowa wyraził zgodę na lokalizację zjazdu na działkę o numerze [...] jest o tyle bezprzedmiotowy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zajmował się tą kwestią uznając, iż sprzeciw organu nie został wniesiony skutecznie. W tych względów skarga kasacyjna, jako nieposiadająca uzasadnionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.