II SA/Kr 661/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Bożenna Blitek spr. WSA Dorota Dąbek Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi D. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr : [...] w przedmiocie zasiłku celowego s k a r g ę o d d a l a . Pismem z dnia [...] 2007r. D. A. wniosła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie jej finansowej pomocy społecznej zakup żywności oraz na zakup dla niej butów. Decyzją z dnia [...] 2007r., nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] działając z upoważnienia Wójta gminy [...] udzielił D. A. pomocy w postaci zasiłku celowego w wysokości [...] zł na zakup obuwia. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 7 pkt 4, art. 8, art. 14, art. 17 pkt 5, art. 39, art. 104, art. 106, art. 109 i art. 110 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej oraz art. 104, 107 i 108 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że w oparciu o zebrane dokumenty i przeprowadzony wywiad środowiskowy ustalono, iż przyczyną uprawniającą do udzielenia pomocy społecznej wnioskującej jest występująca w tej niepełnej rodzinie niepełnosprawność i stwierdzono, że dochód rodziny składającej się z D. A., J. A., L. J. i P. J. wynosi ogółem [...] zł, przy kryterium dochodowym dla tej rodziny wynoszącym [...] zł, a dochód na jedną osobę [...] zł, co powoduje, że rodzina D. A. kwalifikuje się do udzielenia jej pomocy społecznej. Z decyzją tą nie zgodziła się D. A., która w odwołaniu wniosła o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. Wskazała, iż jest samotną matką, która musi się opiekować dzieckiem i przyznana jej pomoc w kwocie [...] zł jest niewystarczająca do zaspokojenia jej potrzeb. Odwołująca się wyraziła też swoje niezadowolenie z pracy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] podnosząc potrzebę kontroli pracy tego Ośrodka. W piśmie z dnia [...] 2007r. przekazującym odwołanie D. A. organowi II instancji - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] wskazał, że D. A. korzysta z różnych form pomocy Ośrodka od 1990r. W 2007r. otrzymała pomoc w formie zasiłku celowego w naturze w postaci 0,5 tony węgla za kwotę 249,60 zł oraz pomoc w formie pokrywania kosztów obiadów dla syna w szkole w okresie od [...].2007r. do [...] 2007r. Podniesiono, że na dochód składają się świadczenia rentowe syna J. (445,96 zł), jego zasiłek pielęgnacyjny (153 zł), zasiłki rodzinne i dodatki (647 zł) oraz dochód z gospodarstwa rolnego ([...] zł). Rodzina posiada gospodarstwo rolne, którego nie uprawia. D. A. nie pracuje, nie podlega ubezpieczeniu społecznemu. Była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy, jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Ponieważ jednak odmówiła podjęcia pracy została wyrejestrowana. Jej syn, P. również nie pracuje, nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca zatrudnienia i również nie podlega ubezpieczeniu społecznemu. W piśmie podniesiono, że udzielając przedmiotowej pomocy finansowej wzięto pod uwagę sytuację i możliwości rodziny oraz możliwości finansowe Ośrodka. Decyzją z dnia [...] 2007r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Decyzję wydano na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004r., nr 99, poz. 1001 z późn. zm.), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2006r., nr 135, poz. 950) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na uzasadnienie decyzji organ II instancji zwrócił uwagę na fakt, iż decyzja dotycząca przyznania lub odmowy przyznania zasiłku celowego, jak również określenia jego wysokości jest z mocy prawa decyzją podejmowaną w granicach tzw. uznania administracyjnego, po dokonaniu właściwego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło także uwagę na fakt, że D. A. otrzymała również inną pomoc z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w postaci zakupu posiłków dla jej syna oraz w postaci zakupu 0,5 tony węgla. Świadczy to wyraźnie, że Ośrodek ten aktywnie reaguje na potrzeby odwołującej się i udziela jej pomocy na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. Organ ten podkreślił, że nawet gdyby przyjąć, iż przyznana kwota [...] zł na zakup butów nie jest wystarczająca, to pomocy społecznej nie można traktować jako źródła dochodu czy też formy utrzymania, albowiem pomoc społeczna nie jest zobligowana do zaspokajania wszystkich potrzeb osób zwracających się o pomoc. Organ odwoławczy zauważył, że w jego ocenie za tak przyznaną pomocą przemawia także interes społeczny, albowiem w wyniku pauperyzacji społeczeństwa do Ośrodków Pomocy Społecznej wpływa większa ilość wniosków, co powoduje, iż - przy ograniczonych możliwościach finansowych ośrodków – trzeba mieć na uwadze cel i wysokość przyznawanych zasiłków w taki sposób, aby zaspokoić potrzeby jak największej ilości osób potrzebujących. W związku z tym organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji i uznał, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i w granicach uznania administracyjnego. Na powyższą decyzję D. A. złożyła skargę, w której wskazała, iż przyznana jej pomoc jest niewystarczająca do zaspokojenia potrzeb jej rodziny. Podała również, że składane przez nią wnioski o udzielenie pomocy finansowej rozpatrywane są tendencyjnie, w rezultacie czego otrzymuje zasiłki tylko w minimalnej wysokości. D. A. wniosła o pozytywne rozpatrzenie jej sprawy i zwiększenie przyznawanej pomocy finansowej. Wniosła również o przyznanie jej stałej zapomogi na zapłacenie prądu i zakup żywności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w tej sprawie. Na rozprawie w dniu [...] 2008r. skarżąca wyjaśniła, że jej wniosek z dnia [...] 2007r. w zakresie pomocy finansowej na zakup żywności został rozpoznany odrębną decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga nie jest uzasadniona. Podstawę prawną przyznawania pomocy społecznej stanowi ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), a w szczególności art. 39 tej ustawy określa podstawę prawną przyznania zasiłku celowego, do jakiego należy pomoc finansowa na zakup obuwia dla skarżącej, o którą to pomoc D. A. zwróciła się w rozpatrywanej sprawie: "Art. 39. 1. W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. 2. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu". Z brzmienia tego przepisu, w szczególności ze słów zawartych w art. 39 ust. 1: "może być przyznany zasiłek celowy" i zawartych w art. 39 ust. 2: "zasiłek celowy może być przyznany" wynika jednoznacznie, że organ "może", ale nie musi przyznać takie świadczenie, a więc zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie tzw. uznania administracyjnego. Uznaniem administracyjnym objęta jest ocena przez organ warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzja co do wysokości tego świadczenia. Oznacza to, iż przyznając zasiłek o wyższej lub niższej wartości organ pomocy społecznej działa w ramach obowiązujących przepisów i zgodnie z nimi. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (m.in. wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 17 września 2003r., sygn. akt II SA/Kr 2627/2001, LexPolonica nr 394992; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2004r., sygn. akt I SA 2731/2003, LexPolonica nr 402747; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2004r., sygn. akt I SA 2859/2003, LexPolonica nr 379841; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 440/05, LEX nr 209727). Należy zauważyć, że skarżąca we wniosku o przyznanie pomocy finansowej na zakup butów nie sprecyzowała rodzaju butów, które są jej niezbędne, ani nie podała kwoty, jaka jej zdaniem byłaby wystarczająca na pokrycie tego zakupu. Również w odwołaniu i w skardze nie podniosła, z jakiego powodu uważa, że przyznana jej kwota jest niewystarczająca. Zdaniem Sądu, w świetle doświadczenia życiowego, nie można wykluczyć, że przyznana skarżącej kwota w wysokości [...] zł może pokryć w całości zakup 1 pary obuwia dla niej. Nie mniej Sąd zwraca uwagę na treść przepisu art. 3 ust. 4 omawianej ustawy o pomocy społecznej: "Art. 3. (...) 4. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". Mając na względzie treść powyższego przepisu Sąd wyjaśnia, że ośrodki pomocy społecznej zajmujące się pomaganiem osobom i rodzinom w trudnych sytuacjach życiowych otrzymują na ten cel środki finansowe z budżetu państwa i wydatkowanie tych środków podlega dyscyplinie budżetowej i ustawowym kontrolom, niezależnym od osób, które korzystają lub chcą skorzystać z tej pomocy społecznej. Środki te z reguły są ograniczone i ośrodki pomocy społecznej muszą nimi dysponować w taki sposób, aby wystarczyły dla jak największej liczby osób i w jak najszerszym zakresie. Może to jednak prowadzić do sytuacji, że niektóre osoby otrzymają mniejszą pomoc na zaspokojenie swoich potrzeb niż w rzeczywistości potrzebują, a niektóre w ogóle takiej pomocy nie otrzymają pomimo tego, że spełniają ustawowe kryteria do jej przyznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, iż podziela w pełni stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 1994 r., sygn. akt I SA 1649/93 (opubl. LexPolonica nr 300472, ONSA 1995/1 poz. 33, Wspólnota 1995/19 str. 16), przy czym Sąd zwraca uwagę, że wymieniony w treści cytowanego orzeczenia art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 1993 r. Nr 13 poz. 60) jest odpowiednikiem obecnie obowiązującego i przytoczonego wyżej art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.): "Ani przepisy art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 1993 r. Nr 13 poz. 60), określające okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy, ani też nie przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości. Oznacza to, że organy orzekające w sprawach zasiłków celowych nie są związane przepisami prawa co do wysokości przyznawanego zasiłku celowego. W tej sytuacji wyznacznikami ustalania tej wysokości są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej". Zwracając uwagę na charakter odwołania i skargi D. A. nie sposób – zdaniem Sądu – pominąć treści art. 2 ust. 1 omawianej ustawy w celu uświadomienia skarżącej podstawowej zasady związanej z udzielaniem pomocy społecznej: "Art. 2. 1. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości". Z treści przytoczonego wyżej przepisu art. 2 ust. 1 wynika, że pomoc społeczna jest z zasady pomocą okresową, doraźną, mającą na celu "przezwyciężenie" trudnej sytuacji skarżącej i jej rodziny. Z treści tego przepisu wynika także nakaz i obowiązek skarżącej i jej rodziny do wykorzystania własnych możliwości, a to oznacza obowiązek poszukiwania pracy, rejestracji w urzędzie pracy i podjęcia oferowanej pracy jej, czy członkom jej rodziny, o ile tylko wykonywanie tej pracy jest przez skarżącą, czy członka rodziny możliwe z uwagi na sytuację rodzinną, czy zdrowotną. Sąd podkreśla, iż w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 23 kwietnia 2004r., sygn. akt I SA 2859/2003 (opubl. LexPolonica nr 379841), że: "Nie jest rolą pomocy społecznej ponoszenie pełnych kosztów utrzymania osób korzystających z tego rodzaju świadczeń, lecz jedynie udział w granicach możliwości organu - w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudności materialnych i życiowych". Mając powyższe na względzie - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zawiera żadnego zarzutu mogącego być uwzględnionym i stwierdził, że organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły prawa - a przeto skargi nie uwzględnił i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji.