II GSK 674/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie NSA Tadeusz Cysek (spr.) Maria Myślińska Protokolant Sylwia Kizińska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Biura Podróży "S.-T." Spółki z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 26 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 37/08 w sprawie ze skargi Biura Podróży "S.-T." Spółki z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 26 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 37/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę Biura Podróży "S.-T." Sp. z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji orzekał, uwzględniając następujący stan faktyczny. Z uwagi na wygaśnięcie decyzji dotyczącej zezwolenia na umieszczenie przez Biuro Podróży "S.-T." Sp. z o.o. w O. pawilonu w pasie drogowym ulic P. i D. w O. (obręb geodezyjny nr [...], część działek nr 6/9 i nr 173/7), skarżąca spółka wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na utrzymywanie pawilonu we wskazanym miejscu na dalszy okres, czyli od dnia 1 stycznia 2003 r. do dnia 30 czerwca 2003 r., jednak Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w O. podjął decyzję negatywną w tej sprawie. Została ona podtrzymana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. Następnie, pismem z dnia [...] stycznia 2003 r., Miejski Zarząd Dróg, Mostów i Zieleni wezwał skarżącą do przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz protokolarnego przekazania terenu pasa drogowego. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nałożył karę pieniężną w wysokości 100.378,85 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ul. D. i P. poprzez przekroczenie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu w okresie od dnia 1 kwietnia 2003 r. do dnia 26 lipca 2004 r. oraz poprzez zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu w okresie od dnia 11 lutego 2000 r. do dnia 31 marca 2003 r. Rozstrzygnięcie to zostało podtrzymane decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 26 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Ol 315/05 oddalił skargę spółki na powyższą decyzję. W dniu 7 grudnia 2004 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni wszczął kolejne postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego ulic P. i D. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. zawiesił postępowanie w powyższej sprawie, z uwagi na zakwestionowanie przez stronę w innym postępowaniu powierzchni zajmowanej przez pawilon. Po rozstrzygnięciu powstałych wątpliwości, postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni podjął zawieszone postępowanie administracyjne. Następnie ten sam organ, decyzją z dnia [...] maja 2007 r. wymierzył karę pieniężną w wysokości 202.662,00 zł za zajęcie w okresie od dnia 27 lipca 2004 r. do dnia 12 czerwca 2006 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego ulic P. i D. w O. (obr. [...], część działek nr 6/9 i nr 173/7) poprzez umieszczenie pawilonu biura podróży "S.-T." Sp. z o.o. w O. W uzasadnieniu powołano się na art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), dalej: u.d.p. Do naliczenia kary zastosowano zaś dzienną stawkę określoną w § 10a ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 1986 r. Nr 6, poz. 33), dalej: "rozporządzenie RM z dnia 24 stycznia 1986 r.", w odniesieniu do okresu od dnia 27 lipca 2004 r. do dnia 24 listopada 2004 r. Natomiast do naliczenia kary za okres od dnia 25 listopada 2004 r. do dnia 12 czerwca 2006 r. zastosowano dzienną stawkę określoną przez Radę Miasta O. w uchwale nr XXXV/442/04 z dnia 27 października 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 156, poz. 1942), dalej: "uchwała Rady Miasta O. z dnia 27 października 2004 r.", która weszła w życie z dniem 25 listopada 2004 r. Po rozpoznaniu odwołania spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, odnosząc się do zarzutu strony, iż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o nieprawidłową podstawę prawną, organ odwoławczy stwierdził m.in., że w dacie wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji podstawą wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi był i pozostaje nadal art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., zaś obliczenie wysokości kary za zajęcie pasa drogowego nastąpiło według stanu prawnego obowiązującego w okresie bezprawnego działania było prawidłowe. Oddalając skargę spółki "S.-T.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. stwierdził m.in., że w przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi w myśl art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie budzi też wątpliwości, że okres, za jaki została naliczona kara pieniężna został ustalony właściwie. Ponadto – w ocenie WSA w O. – argument skargi odnoszący się do zastosowania przepisu nieobowiązującego już w momencie wszczęcia postępowania administracyjnego – rozporządzenia RM z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, jest niezasadny. Sąd zauważył bowiem, że na podstawie art. 9 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953), do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień zmienianych tą ustawą zachowują moc przepisy dotychczasowe, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Wyżej wskazana ustawa weszła w życie w dniu 8 grudnia 2003 r., zatem przepisy dotychczasowe, w tym rozporządzenie RM z dnia 24 stycznia 1986 r. zachowało moc do dnia 8 grudnia 2004 r. Stosowna uchwała nr XXXV/442/04 Rady Miasta O. z dnia 27 października 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie miasta O. (Dz. U. Woj. Warm.-Maz. Nr 156, poz. 1942 ze zm.) weszła w życie dnia 24 listopada 2004 r. Z uwagi na powyższe organy prawidłowo wymierzyły skarżącemu karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego za okres od dnia 27 lipca 2004 r. do dnia 24 listopada 2004 r. na podstawie § 10a ust. 3 pkt 5 wskazanego rozporządzenia RM z dnia 24 stycznia 1986 r., natomiast za okres od dnia 25 listopada 2004 r. do dnia 12 czerwca 2006 r., na podstawie uchwały z dnia 27 października 2004 r. Rady Miasta O. Analizowany zapis mówi o tym, że wysokość kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez okres 12 miesięcy może być określana na podstawie dotychczasowych przepisów, natomiast w żadnym stopniu nie zakreśla terminu do kiedy dana decyzja powinna być wydana. W ocenie WSA w O., zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia wątpliwości związanych z powierzchnią pawilonu zajmującego pas drogowy. Po ustaniu tych wątpliwości, postępowanie podjęto na nowo. Przedmiot postępowania pozostał bez zmian, dlatego w świetle przedstawionego wyżej stanu prawnego za błędne Sąd pierwszej instancji uznał zarzuty skarżącej spółki, jakoby w kwestii naruszenia pasa drogowego od dnia 8 grudnia 2004 r. należało wszcząć nowe postępowanie. W toku postępowania administracyjnego nie miało bowiem miejsca zdarzenie materialnoprawne powodujące stan powstania innej sprawy, który wymagałby podjęcia odrębnego postępowania, zaś zmiana podstawy prawnej odnośnie naliczania kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego nie mogła powodować takiego skutku. Naruszenie pasa drogowego trwało we wskazanym okresie nieprzerwanie. Dlatego też został uznany za zasadny zarzut skargi odnoszący się do naruszenia art. 61 k.p.a. Skargą kasacyjną Biuro Podróży "S.-T." Sp. z o.o. w O. zaskarżyło wskazany wyrok w całości, zarzucając mu: − "naruszenie prawa materialnego powstałego w wyniku zastosowania przepisu nieobowiązującego już w momencie wszczęcia postępowania administracyjnego – rozporządzenia RM z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów o drogach publicznych, − naruszenie przepisu art. 9 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych i zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953), dalej: "ustawa z dnia 14 listopada 2003 r.", ze względu na błędne zastosowanie powyższego przepisu". Wskazując na wytknięte naruszenia, skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator podniósł m.in., że na dzień wydania decyzji w I, jak i w II instancji brak było regulacji, które zezwalałyby na obciążenie w O. kogokolwiek karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego za okres poprzedzający dzień wejścia w życie uchwały Rady Miasta O. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 metra kwadratowego. Ustawodawca przewidział bowiem wyłącznie końcową datę obowiązywania rozporządzenia RM z dnia 24 stycznia 1986 r., a nie uchwalił przepisów przejściowych, wskazujących na rozszerzony zakres jego obowiązywania do spraw wszczętych w momencie jego obowiązywania aż do zakończenia postępowania ostateczną decyzją. Bezwzględna utrata mocy obowiązującej wskazanego rozporządzenia i brak przepisów przejściowych dotyczących okresu do dnia wejścia w życie uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego powoduje, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym po wygaśnięciu cytowanego rozporządzenia organ administracji publicznej posiadał uprawnienia do obciążania karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego jedynie na podstawie aktów prawa miejscowego, jeśli takie zostały uchwalone, a zatem możliwe było nakładanie kar wyłącznie za okres od momentu obowiązywania powoływanych aktów prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a zatem − jak należy podkreślić − nie w całokształcie sprawy), bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występowała nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawę należało zatem rozpoznać w granicach wyznaczonych treścią skargi kasacyjnej. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie przedmiotowa skarga kasacyjna powołała się na działanie "na zasadzie art. 174..." p.p.s.a. bez określenia wprost o jaką część wymienionego przepisu chodzi, ale przyjąć należało − biorąc pod uwagę rodzaj norm wskazanych następnie jako naruszonych (prawo materialne), że rozpatrywany środek odwoławczy został skonstruowany, choć w sposób daleki od doskonałości − w nawiązaniu do podstawy kasacyjnej określonej w pkt 1 art. 174 p.p.s.a. Z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika powinność autora skargi kasacyjnej (według art. 175 p.p.s.a. krąg podmiotów mogących sporządzić omawiany rodzaj środka odwoławczego został ściśle określony, na zasadzie zamkniętej listy, przy uwzględnieniu cenzusu tych podmiotów zezwalającego na przyjęcie ich przygotowania do profesjonalnego stosowania prawa) − precyzyjnego ujmowania zarzutów stawianych w celu podważenia zaskarżonego wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji. Przyjmuje się, iż do zadań Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy domyślanie się intencji kasatora i sanowanie braków czy też niedopowiedzeń skargi kasacyjnej − zwłaszcza poprzez zajmowanie się krytyką wydanego w danej sprawie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w świetle przepisu prawa, którego nie oznaczył dostatecznie autor skargi kasacyjnej. Na tle przedstawionych wyżej wywodów konieczne jest zwrócenie uwagi, iż pierwszy z zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej podnosi naruszenie prawa materialnego, przywołując tylko ogólnie rozporządzenie RM z dnia 24 stycznia 1984 r., bez podania już wprost o jaki to konkretnie przepis z tego aktu prawnego chodziło. Co do drugiego zaś z zarzutów ujętych w petitum skargi kasacyjnej, to nie sposób nie podnieść, iż dotyczy on naruszenia art. 9 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. ze względu na jego "błędne zastosowanie", podczas gdy w dalszej części skargi kasacyjnej (uzasadnieniu) kasator uwzględnia potrzebę stosowania wymienionego przepisu na gruncie niniejszej sprawy i koncentruje się w istocie rzeczy na kwestiach związanych z jego wykładnią, polemizując w tym zakresie ze stanowiskiem zajętym przez Sąd I instancji. Taki stan rzeczy w zakresie budowy skargi kasacyjnej utrudniał niewątpliwie jej rozpoznawanie. Skoro jednak w ostatecznym rozrachunku uchwycić można było, biorąc pod uwagę całokształt skargi kasacyjnej, jej granice − należało ocenić merytorycznie, czy sformułowane w niej zarzuty mogły doprowadzić do podważenia zaskarżonego wyroku. Wypowiadając pogląd, iż w tym zakresie kasator nie wykazał istnienia usprawiedliwionych podstaw − Naczelny Sąd Administracyjny uważa, iż najpierw wskazać wypada pominięcie w rozumowaniu przeprowadzonym przez autora skargi kasacyjnej wymowy i znaczenia art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. W niniejszej sprawie decyzja kończąca postępowanie administracyjne, której legalność oceniał Sąd I instancji, dotyczyła wymierzenia kary pieniężnej. Z tego względu trafnie w decyzji kończącej postępowanie administracyjne wyeksponowano w ramach określania podstawy prawnej właśnie ten przepis i jego pierwszoplanowe znaczenie w sprawie słusznie dostrzegł Sąd I instancji. Skarga kasacyjna nie kwestionuje, iż zarówno w czasie orzekania w postępowaniu administracyjnym, jak i w okresie od 27 lipca 2004 r. do dnia 12 czerwca 2006 r. (tj. do którego odniesiono wymierzenie kary pieniężnej) art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. miał zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, a zgodnie z jego brzmieniem "Za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi − zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4−6". Przyjąć zatem należy, iż wolą ustawodawcy było, aby zawsze stan opisany w hipotezie omawianego przepisu implikował wymierzenie kary pieniężnej. Nie sposób zatem założyć, iż w tej sytuacji racjonalny prawodawca, w stosunku do jakiegokolwiek okresu obowiązywania analizowanego przepisu stworzył jednocześnie przeszkody do jego stosowania. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, przeszkód takich nie można było zasadnie wskazywać, powołując się na treść art. 9 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. Zważyć należy, iż w myśl tego przepisu należało uwzględniać zachowanie mocy do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień zmienianych wskazaną ustawą − przepisów dotychczasowych (nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r.). Z właściwie rozumianego znaczenia tego przepisu wynikało zatem, że na gruncie niniejszej sprawy wysokość kary pieniężnej w relacji do zajęcia pasa drogowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., w okresie od 27 lipca 2004 r. do dnia 24 listopada 2004 r. (tj. dnia poprzedzającego wejście w życie uchwały Rady Miasta O. z dnia 27 października 2004 r.) wyliczana winna być zatem z zastosowaniem − jak to trafnie przyjęły orzekające w postępowaniu administracyjnym organy i Sąd I instancji − stawki dziennej określonej w rozporządzeniu RM z dnia 24 stycznia 1986 r. (§ 10a ust. 3 Lp. 5 tabeli zawartej w tej jednostce redakcyjnej, w zakresie odnoszącym się do miast powyżej 100.000 do 500.000 mieszkańców). W relacji do wymienionego wyżej okresu nie może być kwestionowane, iż obowiązywało rozporządzenie z dnia 24 stycznia 1986 r., a ta kwestia ma w rzeczywistości znaczenie przesądzające dla ustalenia przesłanek do wyliczenia samej wysokości kary pieniężnej za wskazany okres (dokonywanego w oparciu o stawki dzienne opłat). Nie sposób przy tym nie dostrzec, iż stawka dzienna zastosowana w celu wyliczenia kary pieniężnej za okres od dnia 27 lipca 2004 r. do dnia 24 listopada 2004 r. wynikająca z przywołanego przepisu rozporządzenia RM z dnia 24 stycznia 1986 r. jest w sposób oczywisty korzystniejsza od znajdującej zastosowanie do wyliczania wysokości kary pieniężnej w relacji do późniejszego okresu (tj. zajęcia pasa drogowego w sytuacji, o jakiej mowa w art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., w czasie od dnia 25 listopada 2004 r. do dnia 12 czerwca 2006 r.) − stawki dziennej wynikającej z uchwały Rady Miasta O. z dnia 27 października 2004 r. (pkt III załącznika do tej uchwały przy uwzględnieniu Lp. 4 rubryki "pozostałe zamieszczonej tam tabeli). Przypominając o wynikającej z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. bezwzględnej regule wymierzania kary pieniężnej zawsze w razie wystąpienia stanu objętego hipotezą tego przepisu − wskazać należy na marginesie, iż w razie podzielenia poglądu kasatora co do wykładni art. 9 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. − jego konsekwencją musiałoby być orzeczenie w zakresie wyliczania wysokości kary pieniężnej na niekorzyść strony skarżącej w stosunku do rozstrzygnięcia zaakceptowanego przez Sąd I instancji (bo wówczas co do okresu od dnia 27 lipca 2004 r. do dnia 24 listopada 2004 r. strona skarżąca musiałaby być obciążona kwotą kary pieniężnej wyliczoną z uwzględnieniem stawki dziennej o 100% większej w stosunku do stanu dotychczasowego). Zważyć też wypada, że przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez rozstrzygające w postępowaniu administracyjnym organy i Sąd I instancji odpowiada natomiast zasadzie, iż w przypadku prawa materialnego (o ile prawodawca w przepisach przejściowych nie postanowi inaczej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca) zastosowanie winny mieć normy obowiązujące w czasie wystąpienia określone go zdarzenia prawnego. Przestrzeganie tej zasady sprawia z kolei, że wykluczone jest działanie prawa wstecz, które w demokratycznym państwie prawnym ustawodawca mógłby wprowadzić tylko z uwagi na interes społeczny ważniejszy od interesu jednostki lub z powodu konieczności realizacji zasady konstytucyjnej istotniejszej niż zakaz lex retro non agit − do czego biorąc pod uwagę specyfikę problematyki występującej w niniejszej sprawie nie byłoby żadnych podstaw. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.