VII SA/Wa 1172/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA - Bogusław Cieśla, Sędzia WSA - Ewa Machlejd, Protokolant - Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2008r. sprawy ze skarg R. B. i T. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę cmentarza. skargi oddala Decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] Prezydent W., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz. U. z 2000r nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2005r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla P. przy ul. N. w W. reprezentowanej przez [...] M. D., dotyczący rozbudowy cmentarza na dz. ewid. nr [...] w obrębie [...] przy ul. N. w W. Podjęcie takiej decyzji organ uzasadnił tym, że załączony do wniosku projekt jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia, został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Projekt jest zgodny z warunkami zabudowy i przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a inwestor złożył wymagane oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom odwołujących się przedmiotowa inwestycja nie jest ujęta w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. nr 257, poz. 2573 z późn. zm.). Ponadto organ wskazał, że inwestor wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na rozbudowę cmentarza w dniu [...] lipca 2005r, przedkładając dla przedmiotowej inwestycji decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2003r., nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi na fakt, że w tym czasie trwało postępowanie odwoławcze od w/w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, postanowieniem z dnia [...] września 2005r. zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie złożonego wniosku o pozwolenie na budowę (zostało utrzymane przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006r). Następnie wobec postanowienia z dnia [...] stycznia 2006r. Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. stwierdzającego, że odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2003r. złożono po upływie terminu do wniesienia odwołania, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006r. podjęto postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że w związku z powyższym wydał decyzję pozwolenia na budowę, kiedy decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była już ostateczna. W wyniku rozpatrzenia odwołań od decyzji z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] Prezydenta W. o pozwoleniu na budowę, zapadła zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że w dniu składania wniosku o pozwolenie na budowę inwestor posiadał prawomocną decyzję nr [....] z dnia [...] lipca 2003r, o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. I tak decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 2003r. nr [...] została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2003r.[...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 lipca 2004r. sygn. akt IV SA 4869/03, uchylił decyzję organu II instancji, uzasadniając, iż nie ustalono daty doręczenia decyzji i w konsekwencji nie można było także ustalić, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 czerwca 2005r. sygn. OSK 1627/04 oddalił skargę na ww. orzeczenie Sądu. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] stycznia 2006r. zostało wydane postanowienie, którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wojewoda [...] wskazał, że planowana lokalizacja cmentarza nie kolidowała z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gmina W.-Sołectwo A., obowiązującym w dniu wydania w/w. decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ obowiązywał on do 31 grudnia 2003r. Podkreślono, iż obecnie tj. od dnia 1 stycznia 2004r. nie obowiązuje dla przedmiotowego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który zawierałby inne ustalenia w odniesieniu do tego terenu i mógłby podważać wiążącą moc ustaleń zawartych w ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] lipca 2003r. Organ II instancji nie zgodził się również z zastrzeżeniami skarżących odnośnie braku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Ocena taka nie była, bowiem wymagana przepisami prawa. Przedmiotowa inwestycja nie jest ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. nr 257, 2573 ze zm.) . Dodatkowo organ zaznaczył, że z ustaleń zawartych w w/w. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] także nie wynika, żeby inwestor zobowiązany był sporządzić raport o oddziaływaniu na środowisko. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor dołączył do wniosku oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kompletny i wykonany przez uprawnione osoby projekt budowlany, wymagane opinie m.in. opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2004r., a zawarte w niej warunki dotyczące zachowania stref ochronnych od granicy cmentarza do istniejącej zabudowy zostały spełnione. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] wnieśli R. B. ( sygn. akt VIISA/Wa 1172/07) oraz T. G. ( sygn. akt VIISA/Wa 1276/07). Sąd postanowieniem z dnia 10 marca 2008r. zarządził połączenie sprawy VII SA/wa 1276/07 ze sprawą VII SA/Wa 1172/07 na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.). Obie skargi zostały rozpoznane w niniejszej sprawie pod sygnaturą akt – VIISA/Wa 1172/07. Skarżący podnieśli, że rozpoczęcie przez inwestora procesu budowlanego na podstawie zaskarżonej decyzji pozbawi ich prawa racjonalnego korzystania z nieruchomości stanowiących ich własność. Stwierdzili, że w swoich planach mają rozpoczęcie inwestycji polegających na wybudowaniu domów mieszkalnych, nie będą jednak w stanie realizować tych inwestycji, skoro nieruchomość nie ma możliwości podłączenia do sieci wodociągowej. Zaskarżonej decyzji, skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego: - art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane ( Dz. U. 03.207.2016 z późn. zm.) oraz art. 144 kc przez to, że organ administracyjny udzielił pozwolenia na budowę ze strefą sanitarną wkraczającą w głąb działki i nie rozważył jej w kontekście przepisów kodeksu cywilnego tj. art.140 i 144, lekceważąc tym samym interes prawny skarżącego oraz konstytucyjne przepisy o ochronie prawa własności; - art. 1 ust. 3 oraz art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych ( Dz. U. 00.23.295 z póź. zm.) gdyż w/w. norma zezwala na budowę cmentarzy jedynie na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, - § 1 oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze ( Dz. U 59.52.315), gdzie strefa ochronna określona została, na co najmniej 150 metrów od zabudowań mieszkalnych oraz studzien służących do czerpania wody, gdy sąsiadujące nieruchomości nie posiadają sieci wodociągowej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Przepis art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowania jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi pozwolenia na rozbudowę cmentarza. W ocenie Sądu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany wypełnił obowiązek nałożony na niego normą przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ zasadnie stwierdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003r, nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę dla tej samej inwestycji. Z przepisu art. 35 ust. 1 wynika, że organ architektoniczno-budowany sprawdza jedynie zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem kontroli organowi wydającemu pozwolenie na budowę podlega jedynie projekt budowlany nie zaś decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ma wprawdzie obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane), jednakże funkcja tego przepisu ogranicza się do sprawdzenia, czy plan miejscowy nie uległ zmianie, a w związku z tym czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji nie wygasła. Zgodnie utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę (wyrok NSA z dnia 18 lutego 1999 r. w sprawie o sygn. IV SA 2296/96 LEX nr 46685). W przedmiotowej sprawie, kwestia zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została przesądzona w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2003r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie ulega wątpliwości, iż zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Postępowanie odwoławcze od w/w. decyzji ostatecznie zostało zakończone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2006r, w którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od w/w. decyzji. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego warunkiem skuteczności procesowej wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 1999r.- I SA 330/99). W okolicznościach sprawy należy przyjąć, że odwołanie w/w nie wywołało żadnych skutków prawnych. Tym samym opisana wyżej decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uostateczniła się w trybie zwykłym, gdy nie wpływa odwołanie, zatem była na pewno ostateczna w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. W tym kontekście, jako bezzasadny uznać należy zarzut skarżących o naruszeniu przepisu art. 1 ust. 3 oraz art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych z dnia 31 stycznia 1959r., (Dz.U 00.23.295 t.j.). Przepisy te odnoszą się do sytuacji, gdy dla danego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W razie jego braku procedurę określa przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wedle, którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a polegająca na budowie lub wykonaniu robót budowlanych, zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego z zastrzeżeniem art.. 50 ust.1 i art. 86 wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Zdaniem Sądu zasadne jest stanowisko organów obu instancji, zgodnie, z którym nie zachodziła, w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji, potrzeba przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Ocena taka nie była, bowiem wymagana przepisami prawa. Przedmiotowa inwestycja nie jest ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. nr 257, 2573 ze zm.). W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega także to, czy dochodzi lub czy może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, a więc interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, w aspekcie dopuszczalności tej zabudowy i ewentualnego naruszenia norm i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Zgodnie z przepisem art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej; W ocenie Sądu, zatwierdzona zaskarżoną decyzją inwestycja, nie narusza uzasadnionych interesów skarżących, w szczególności ich prawa własności działek przylegających do objętego przedmiotową inwestycją terenu Nie można oceniać naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, w kontekście przyszłych i niepewnych planów inwestycyjnych właścicieli działek sąsiednich, którzy deklarują zmianę w przyszłości sposobu zagospodarowania ich działek. Inwestycja zatwierdzana i dopuszczana do realizacji w przedmiotowej decyzji pozwolenia na budowę, nie może być dostosowywana do nieistniejącej na działkach sąsiednich zabudowy. W szczególności wskazać należy, że działki te w dacie wydawania decyzji pozwolenia na budowę nie były zabudowane, a więc lokowanie cmentarza nie wiązało się z wymogiem dochowania przewidzianych przepisami prawa odległości od istniejących budynków mieszkalnych, uzależnionej dodatkowo od braku lub istnienia kanalizacji związanej z tymi budynkami. Chybiony jest również zarzut naruszenia § 1 oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r.( Dz.U.59.52.315) w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, poczyniony w oparciu o okoliczność, że skarżący w przyszłości zamierzają wybudować w odległości 100 metrów od granicy 2 budynki i 2 studnie. Zdaniem Sądu lokalizacja przedmiotowej inwestycji odpowiada założeniom wynikającym z § 1. 1. w/w rozporządzenia zgodnie, z którą teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie w szczególności na cmentarze należy przeznaczać tereny na krańcach miast, osiedli lub gromad w izolacji od zabudowań, na gruntach przeznaczonych pod zieleń publiczną lub odpowiednich na jej urządzenie, w pobliżu miejscowej sieci komunikacyjnej Według § 3 w/w Rozporządzenia odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych ( ...) oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić, co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Przedmiotowe rozporządzenie nie ustanawia, zatem wymaganych odległości cmentarzy od obiektów, które wprawdzie nie istnieją, ale mogą w przyszłości powstać. Zatem z w/w rozporządzenia nie można wyprowadzić żadnych norm chroniących niezabudowane działki skarżących w związku z przedmiotową inwestycją.. Skoro inwestor spełnił wymogi określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, to organ nie mógł odmówić mu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 4 Prawa budowlanego, bowiem stanowi, iż każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Mając na uwadze powyższa argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.).