II OSK 574/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1172/07 w sprawie ze skarg R. B. i T. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę cmentarza I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz T. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 574/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1172/07 po rozpoznaniu skarg R. B. i T. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na rozbudowę cmentarza dla Parafii Rzymsko-Katolickiej Najświętszego Serca Pana Jezusa - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że organ pierwszej instancji stwierdził w motywach swojej decyzji, iż załączony do wniosku projekt jest kompletny, zawiera wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia, został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Jest też zgodny z warunkami zabudowy i przepisami, w tym techniczno-budowlanymi a inwestor złożył wymagane oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wbrew zarzutom podnoszonym w postępowaniu, inwestycja nie jest ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko /Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm./. Wniosek w sprawie został złożony przed stwierdzeniem ostateczności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w związku z czym postępowanie w sprawie zawieszono i podjęto je po wydaniu przez organ odwoławczy orzeczenia stwierdzającego wniesienie odwołania od tej decyzji z uchybieniem ustawowego terminu, w związku z czym należy uznać, że decyzja w niniejszej sprawie zapadła w czasie, gdy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu była już ostateczna. Wojewoda Mazowiecki działając jako organ odwoławczy utrzymał w mocy powyższą decyzję podzielając stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii zaistnienia warunków do uwzględnienia wniosku inwestora. Wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji w szczególności, że planowana inwestycja nie kolidowała z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W., obowiązującym w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy /obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r./. Od 1 stycznia 2004 r. dla danego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuca się, że rozpoczęcie przez inwestora procesu budowlanego pozbawi skarżących prawa do racjonalnego korzystania z nieruchomości stanowiących ich własność. Nie będą mogli zwłaszcza wybudować domów mieszkalnych, ze względu na to, że nie ma możliwości podłączenia ich nieruchomości do sieci wodociągowej, w sytuacji, gdy strefa sanitarna cmentarza wkracza w głąb ich terenu. Ponadto art. 1 ust. 3 oraz art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych zezwala na budowę cmentarzy jedynie na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie rozważono też takiej okoliczności, iż przepisy ( 1 oraz ( 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1950 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, przewidują, że strefa ochronna cmentarza określona została na co najmniej 150 m od zabudowań mieszkalnych oraz studzien służących do czerpania wody, gdy sąsiadujące nieruchomości nie posiadają sieci wodociągowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skargi nie są uzasadnione. W ocenie Sądu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany wypełnił obowiązek nałożony na niego normą art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Stosownie do art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm./ decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę dla tej samej inwestycji. Kontroli organu w niniejszej sprawie podlega jedynie projekt budowlany, a nie decyzja o warunkach zabudowy pozostająca w mocy w dacie orzekania /art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego/. Warunki zabudowy ustalone decyzją wiążą organ wydający pozwolenie na budowę /por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 1999 r. sygn. akt IV SA 2296/96 LEX nr 46685/. Kwestia zgodności inwestycji z planem została przesądzona decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. W tym kontekście bezzasadny jest zarzut skarżących o naruszeniu art. 1 oraz art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych z dnia 31 stycznia 1959 r. /Dz. U. tekst jednolity z 2000 r. Nr 23, poz. 295/. Przepisy te odnoszą się do sytuacji, gdy dla danego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W razie braku planu procedurę określa art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wedle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, polegająca na budowie lub wykonaniu robót budowlanych, zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu zasadnie organy obu instancji przyjęły, że w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji nie była wymagana ocena oddziaływania na środowisko, gdyż nie jest ona ujęta w rozporządzeniu w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zaskarżona decyzja nie narusza także uzasadnionych interesów skarżących w aspekcie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Nie można zwłaszcza oceniać naruszenia tych interesów w kontekście przyszłych i niepewnych planów inwestycyjnych właścicieli działek sąsiednich, którzy deklarują zmianę w przyszłości sposobu zagospodarowania ich działek. Inwestycja zatwierdzona i dopuszczona do realizacji nie może być dostosowywana do nieistniejącej na działkach sąsiednich zabudowy. Działki skarżących w dacie wydania zaskarżonej decyzji były niezabudowane, co oznacza, że lokowanie cmentarza nie wiązało się z wymogiem dochowania przewidzianych przepisami prawa odległości od istniejących budynków mieszkalnych, uzależnionej dodatkowo od braku lub istnienia kanalizacji związanej z tymi budynkami. Przepisy rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze wobec tego, że działki skarżących są niezabudowane, nie wprowadza ograniczeń w zakresie uprawnienia do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. G. zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez: a/ błędną wykładnię: - art. 40 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - art. 3 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, b/ niewłaściwe zastosowanie: - art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, - art. 50 ust. 1 i art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - art. 3 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, 2. naruszenie przepisów postępowania: - art. 123 ( 1 kpa w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, - art. 133 ( 1 ppsa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się w szczególności, że z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, iż dla danego terenu nie został uchwalony nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po utracie mocy obowiązującej planu poprzedniego. Brak planu w dacie orzekania o pozwoleniu na budowę pozostaje w sprzeczności z wymogiem, aby cmentarz był lokalizowany na terenie objętym planem. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą powołano w sprawie, nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji przez organ architektoniczno-budowlany, skoro wygasł plan, na podstawie którego została wydana. Taki stan rzeczy powinien ocenić organ na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Istotne jest w sprawie, że art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych stanowi lex specjalis do art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewidując budowę cmentarza a w tym także jego rozbudowę, na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast zaskarżoną decyzję wydano dla terenu, dla którego nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzenie procedury planistycznej ma związek z kwestią zapewnienia zachowania interesu podmiotów, których interesu prawnego uchwalenie planu dotyczy, a także zapewnia udział społeczeństwa. Niewłaściwe jest też stanowisko Sądu I instancji dotyczące znaczenia w sprawie rozporządzenia wykonawczego do ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł inwestor, wnosząc o oddalenie tej skargi, jako nie opartej na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kluczowym w sprawie problemem, dostrzeżonym w podstawach skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu, jest to, że zaskarżony wyrok dotyczył kwestionowanej przez wnoszącego skargę kasacyjną decyzji pozwalającej na rozbudowę cmentarza w oparciu wprawdzie o pozostającą w obrocie prawnym decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, wydaną w czasie obowiązywania ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. przewidującej wydanie takiej decyzji na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także deklarującą zgodność z obowiązującym w dacie jej wydania planem, a nawet w czasie wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jednakże już nie obowiązującego w dacie załatwienia tej sprawy /udzielenia pozwolenia na budowę/, zaś dla danego terenu nie został już wprowadzony nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, iż teren przewidziany w decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest w ogóle objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie jak to wynika jednoznacznie z przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych z dnia 31 stycznia 1959 r. /Dz. U. tekst jednolity Nr 47, poz. 298 ze zm./ i nadal obowiązującej, budowa nowego cmentarza jak i rozbudowa istniejącego już cmentarza może mieć miejsce wyłącznie na terenie przewidzianym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego /art. 1 ust. 3 oraz art. 3 - przytoczony w podstawach skargi kasacyjnej/. Oznacza to, iż dla tego zamierzenia budowlanego plan jest obowiązkowy a więc nie jest możliwa realizacja inwestycji jedynie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, nawet jeżeli została wydana w czasie obowiązywania planu i nie została usunięta z obrotu prawnego. Decyzja ta deklarowała zgodność wniosku inwestora z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego który to plan pozostawał w obrocie prawnym w dacie jej wydania, jednakże już podczas rozstrzygania wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę już nie istniał. Jednocześnie gmina nie zdecydowała się na objęcie danego terenu nowym planem, to jest nie podjęto uchwały o sporządzeniu nowego planu, nie przeprowadzono postępowania planistycznego i w konsekwencji nie doszło do uchwalenia kolejnego planu, który umożliwiałby realizację inwestycji, dla której z woli ustawodawcy /rozwiązań ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych/ plan jest obowiązkowy. W tej sytuacji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno dojść do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę a akceptujący nieprawidłową decyzję /sprzeczną z istotą instytucji planu obowiązkowego/ wyrok Sądu pierwszej instancji podlega uchyleniu. Przeciwny pogląd, to jest taki, jaki został zaprezentowany w zaskarżonym wyroku, sprowadzający się do tego, iż pozostawanie nadal /w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę cmentarza/ w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy, stanowi wystarczającą podstawę do uwzględnienia wniosku inwestora o pozwolenie na budowę, prowadzi w istocie do zignorowania wynikającej z ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych zasady, iż plan dla tej inwestycji /dla danego sposobu zagospodarowania terenu/ jest obowiązkowy, podczas gdy niewątpliwie zasada ta jest w stosunku do tego, że była wcześniej wydana decyzja o warunkach zabudowy, priorytetowa. W rozpoznawanej sprawie okoliczność, że wprawdzie istnieje decyzja o warunkach zabudowy /nie została uchylona ani też wygaszona/, jednakże plan dla danej inwestycji jest obowiązkowy, a takowy nie został wprowadzony jako prawo miejscowe, decyzja o warunkach zabudowy nie może odnieść skutku w postaci pozytywnego załatwienia wniosku o wydanie decyzji pozwalającej na budowę, gdyż odnosi się do planu w dacie orzekania w sprawie pozwolenia na budowę już nie obowiązującego. Deklaracja decyzją o warunkach zabudowy o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stała się w istocie bezprzedmiotowa z chwilą wygaśnięcia tego planu. Udzielenie pozwolenia na rozbudowę cmentarza musi poprzedzać uchwalenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jest istotne nie tylko ze względu na ustalony ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych obowiązek wprowadzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to plan musi poprzedzać postępowanie w sprawie danej inwestycji budowlanej, ale także ma poważne znaczenie dla właścicieli /użytkowników/ danego terenu, których interesy są gwarantowane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takim stanie rzeczy, wobec uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku z uwagi na pominięcie podstawowego zagadnienia, to jest ustalonego ustawowo obowiązku wprowadzenia planu miejscowego dla terenu, który gmina przeznacza pod budowę /rozbudowę/ cmentarza i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne odniesienie się do pozostałych kwestii, to jest dotyczących stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku w aspekcie regulacji zawartych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych a więc wpływu przedmiotowego zamierzenia na korzystanie przez skarżącego z prawa własności do sąsiedniej nieruchomości. Ta problematyka może się natomiast wiązać z ewentualnym przystąpieniem przez gminę do sporządzenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.