V SA/Wa 2307/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Zabłocka (spr.), Asesor WSA Piotr Kraczowski, Sędzia WSA Krystyna Madalińska-Urbaniak, , Protokolant Izabela Kucharczyk-Szczerba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. K. - Przedsiębiorstwo Prywatne Ż. K. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz A. K. - Przedsiębiorstwo Prywatne Ż. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. w dniu [...] czerwca 1995 r. wydał decyzję nakazującą A. K. przywrócenie do stanu poprzedniego terenu położonego pomiędzy [...] poprzez zlikwidowanie na koszt własny w terminie do [...] 1995 r. wymienionych w decyzji budowli i innych obiektów. Wojewoda K. decyzją z dnia [...] sierpnia 1995 r. po rozpatrzeniu odwołania utrzymał powyższą decyzję w mocy ustalając zarazem nowy termin wykonania określonych w decyzji obowiązków na dzień [...] 1995r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie rozpoznając skargę A. K. na decyzję Wojewody K. wyrokiem z dnia 10 grudnia 1999 r. sygn. akt SA/Kr 1904/95 oddalił skargę. Z uwagi na niewykonanie przez A. K. nałożonego na niego obowiązku, po bezskutecznym upływie terminu wynikającego z upomnienia, wszczęto w stosunku do zobowiązanego postępowanie egzekucyjne, wystawiając w dniu [...] kwietnia 2006 r. tytuł wykonawczy dotyczący obowiązku o charakterze niepieniężnym. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. organ egzekucyjny – Wojewoda M. zastosował wobec A. K. środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5.000 złotych z powodu niewykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Ponadto wezwał do wpłacenia powyższej grzywny w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, a także do niezwłocznego wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku. Pismem z dnia 1 czerwca 2006 r. (data nadania) A. K. złożył zażalenie na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] maja 2006 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wnosząc o jego uchylenie oraz odesłanie akt do organu I instancji celem wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] czerwca 1995 r. Zdaniem Strony w zaskarżonym postanowieniu dokonano błędnej oceny stanu prawnego oraz faktycznego, albowiem na podstawie art. 162 k.p.a. organ z urzędu powinien wydać decyzję o wygaśnięciu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] czerwca 1995 r. gdyż w wyznaczonym terminie decyzja ta nie została wykonana - przez 10 lat. Ponadto zobowiązany wskazał, iż w 1996 r. wystąpił o zalegalizowanie samowoli budowlanej i sprawa powyższa nie została załatwiona do chwili obecnej, w związku z czym jego zdaniem kwestia nielegalnej zabudowy działki jest nadal kwestią otwartą. Dodatkowo skarżący powołał pozytywne opinie dotyczące istnienia bazy i wskazał, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. w tytule wykonawczym błędnie powołał podstawę prawną, jednocześnie z obu ustaw Prawo wodne z 1974r. oraz z 2001 r. obecnie obowiązującego, co stanowi rażące naruszenie prawa. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz art. 121 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2006 r. w części dotyczącej wysokości grzywny i w tym zakresie nałożył na A. K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2500 złotych. Organ odwoławczy zmniejszając wymiar grzywny stwierdził, że nałożenie grzywny w maksymalnej jednorazowej kwocie, w porównaniu do maksymalnej kwoty grzywien nakładanych wielokrotnie, określonej przepisem art. 121 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ogranicza możliwość nakładania kolejnych grzywien w celu przymuszenia do wykonania obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego, [...]. Organ odniósł się również do zarzutu naruszenia art. 162 k.p.a. i zauważył, iż przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż pozwala stwierdzić wygaśnięcie takiej decyzji, która została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona tego warunku w określonym terminie nie dopełniła. Natomiast decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] czerwca 1995 r. nie zawierała żadnego warunku, a wręcz przeciwnie nakaz likwidacji budowli i innych obiektów. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej odniósł się również do pozostałych zarzutów zawartych w zażaleniu, które uznał za nieuzasadnione. Zobowiązany, niezadowolony z rozstrzygnięcia pismem z 5 grudnia 2006 r. (data nadania) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie powtarzając argumenty zawarte już wcześniej w zażaleniu. Ponadto pełnomocnik skarżącego stwierdził, że grzywna nałożona na zobowiązanego jest zbyt wysoka, a organ nakładając grzywnę nie zbadał jego stanu majątkowego. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż zaskarżone postanowienie winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, aczkolwiek z powodów innych niż podniesione w skardze. Zdaniem Sądu skarżone postanowienie zostało wydane z uchybieniem art. 122 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.05.229.1954 ze zm.) W przypadku bowiem niewykonania obowiązku, zgodnie z art. 122 § 2 ww. ustawy organ egzekucyjny nakłada na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia postanowieniem, które powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym ze wskazaniem terminu jego wykonania oraz zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w określonym terminie, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Postanowienie kontrolowane w niniejszej sprawie nie wskazuje terminu do wykonania decyzji nakazującej likwidację budowli i innych obiektów mimo, że oznaczenie jego ma istotne znaczenie dla podjęcia następnych czynności w postępowaniu egzekucyjnym. Tak więc wskazanie terminu do wykonania określonego w decyzji obowiązku (mimo jego niewykonania przez skarżącego przez 11 lat) jest ważnym elementem postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia, a brak jego określenia jest wadą mającą wpływ na wynik sprawy (v. wyrok NSA z 30.11.1998 r., sygn. akt I SA 793/98, Lex nr 44662; wyrok WSA z 17.11.2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1112/06, Lex nr 304103 ). Wprawdzie w postanowieniu z dnia [...] maja 2006 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia Wojewoda M. wezwał zobowiązanego do niezwłocznego wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku, jednak zdaniem Sądu termin "niezwłocznie" jest określeniem nieostrym i wprawdzie znaczy tyle co "bez zbędnej zwłoki", to nie wskazuje konkretnej daty wykonania określonego obowiązku. Organ odwoławczy nie konwalidował tej wady postanowienia organu I instancji i z naruszeniem przepisów procedury utrzymał je w mocy, zmieniając tylko wysokość nałożonej grzywny. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, iż organ nakładając grzywnę nie zbadał jego stanu majątkowego, Sąd zauważa, iż pod pojęciem środków egzekucyjnych należy rozumieć "zinstytucjonalizowane formy przymusu państwowego stosowane według ściśle określonej procedury, a skierowane bezpośrednio na wykonanie obowiązku prawnego" (E. Bojanowski, Wykonanie zastępcze w administracji, Warszawa 1975, s. 34). Ich zastosowanie ma zatem doprowadzić do wykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku. Można powiedzieć, że skuteczność środków egzekucyjnych jest jednym z podstawowych czynników przesądzających o efektywności administracji publicznej. Uregulowane w ustawie środki egzekucyjne są środkami zaspokajającymi, z wyjątkiem grzywny w celu przymuszenia, która jest środkiem przymuszającym. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. Grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125 i 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w wysokości 75 % lub w całości, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia. Ustawodawca w art. 121 § 2 cytowanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Jednakże ta swoboda uznania organu jest ograniczona tym, że stosując prawo organ zobowiązany jest mieć na względzie, iż jego postępowanie i stosowane środki przymusu służą doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych obowiązków, a także zabezpieczeniu wykonania tych obowiązków (art. 1 wyżej wskazanej ustawy). Z powyższego wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Nie można natomiast z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Tym bardziej że może się on uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. (v: wyrok NSA z 1.06.2005 r. sygn. akt OSK 1140/04). Sąd orzekający w tym postępowaniu stwierdził, że brak jest podstaw do zakwestionowania wysokości grzywny orzeczonej przez organ II instancji, a wymierzenie grzywny w wysokości połowy przewidzianej przepisami, zostało prawidłowo uzasadnione. Należy zaznaczyć, że w orzeczeniach sądów administracyjnych był wyrażany również pogląd, że wysokość wymierzonej grzywny wymaga uzasadnienia i rozważenia sytuacji materialnej osoby zobowiązanej do zapłacenia grzywny (v: wyrok WSA w Warszawie z 14.09.2004r.syg.akt VII S.A./Wa 1704/04). Sąd orzekający w tej sprawie nie podzielił tego poglądu. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ musi mieć na względzie wymogi, które powinno spełniać postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia określone w art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.