II OSK 874/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy skargi kasacyjnej B. M. i G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 800/07 w sprawie ze skargi M. C. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną przez M. C. i A. K. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] lipca 2007 r., zn. [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] maja 2007 r., zn. [...] w przedmiocie warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Prezydent Miasta Torunia, po rozpatrzeniu wniosku B. i G. M., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w Toruniu oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w Toruniu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. K., właściciel sąsiadującej z inwestycją działki nr [...] przy ul. [...] . W odwołaniu zarzucił decyzji organu pierwszej instancji rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.; zwanej "p.z.p.") oraz rażące naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. W opinii skarżącego sztuczne traktowanie jako jednej całości działek nr [...] i [...] służyło celowemu, szerszemu niż należy, wyznaczeniu obszaru analizowanego - w rezultacie w obszarze analizowanym znalazła się znacznie oddalona od działek inwestora działka nr [...], której zabudowa (budynek mieszkalny oraz warsztat samochodowy) pozwoliła na określenie funkcji zabudowy działki nr [...] jako mieszkalno - usługowej. Skarżący wytknął także organowi, iż określił wskaźnik zabudowy uwzględniając uwidocznione na załączniku graficznym budynki (oznaczone literą "u") znajdujące się jakoby na działce skarżącego, które w rzeczywistości nie istnieją. Ustalony przez organ wskaźnik zabudowy działek przy ul. [...] na poziomie 40 % w ogóle nie występuje, rzeczywiście bowiem działki w wyznaczonym przez organ obszarze analizy zabudowane są w maksymalnie 26 %. Zdaniem skarżącego decyzja organu pierwszej instancji wbrew postanowieniom art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym narusza jego interesy. Naruszenie to, jest m.in. wynikiem braku precyzyjnego określenia, jakiego rodzaju "usługom" ma służyć część usługowa budynku mieszkalnego inwestora. Ten nieprecyzyjny zapis pozwala inwestorowi na uruchomienie na terenie jego działki działalności handlowej w branży technika grzewcza i sanitarna, o co się wcześniej bezskutecznie ubiegał. Skarżący podniósł, że sąsiedztwo budynku z działalnością gospodarczą spowodowałoby zmianę charakteru miejsca z prywatnego na publiczny, co ograniczyłoby możliwość korzystania z funkcji mieszkalnej i zakłóciłoby spokój skarżącego jak też jego rodziny. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium zarówno postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jak i samo rozstrzygnięcie wydane przez Prezydenta jest prawidłowe. Organ pierwszej instancji zgodnie z przepisami przeprowadził analizę spełniania przez planowaną inwestycję warunków, o których mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której wynik pozwolił na ustalenie warunków zabudowy. Projekt decyzji został przygotowany przez uprawnioną osobę, uzyskano także stosowne uzgodnienia. Stronom zapewniono udział w postępowaniu. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium nie podzieliło poglądu skarżącego, iż przy sporządzaniu analizy należy brać pod uwagę tylko działki bezpośrednio graniczące z działką inwestora. Zdaniem Kolegium dokonując oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy należy brać pod uwagę dostępne z tej samej drogi publicznej działki znajdujące się w obszarze analizowanym. Kolegium nie dopatrzyło się także, aby organ dopuścił się uchybień określając wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, organ pierwszej instancji wyznaczając ten wskaźnik oparł się na analizie przeprowadzonej w postępowaniu przez uprawnionego architekta, oceniającego możliwość zabudowy w kontekście zachowania ładu przestrzennego. Skargi na powyższą decyzję wnieśli A. K. i M. C.. Skarżący A. K. zwrócił uwagę, iż zaskarżona decyzja jest już kolejną decyzją w sprawie zabudowy działki nr [...]. Z poprzedniej decyzji wynikało, że w stosunku do działki nr [...] możliwe jest określenie wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie dla budynku mieszkalnego. Pomimo iż, zabudowa w sąsiedztwie tej działki nie uległa zmianie, to po rozpatrzeniu obecnego wniosku (dotyczącego działki nr [...] oraz działki nr [...]) Prezydent decyzją z dnia [...] maja 2007 r. ustalił warunki zabudowy dla budynku mieszkalno - usługowego. Zdaniem skarżącego wydając decyzję organ określił warunki nowej zabudowy i zagospodarowania dla działki nr [...], w taki sposób, iż nie stanowią one kontynuacji istniejących warunków i cech zabudowy przy ul. [...]. Skarżąca M. C. (właścicielka działki nr [...] przy ul. [...] ), zarzuciła Kolegium, iż określając warunki zabudowy uznało za działkę sąsiednią działkę nr [...] w sytuacji, kiedy nie ma ona żadnych punktów stycznych z działką nr [...] i nie wywiera żadnego wpływu na działkę inwestora. Podniosła, że planowana zabudowa typu usługowego spowoduje zwiększenie uciążliwości, które i tak już odczuwa w związku z działalnością warsztatu samochodowego znajdującego się na działce sąsiadującej z działką skarżącej (nr [...]). W odpowiedzi na skargę A. K. organ wniósł o jej oddalenie, natomiast w odpowiedzi na skargę M. C. Kolegium wniosło o jej odrzucenie podnosząc, iż nie ma ona interesu prawnego ani w postępowaniu przed organami administracji, ani we wniesieniu skargi, gdyż nieruchomość stanowiąca jej własność oddzielona jest od działki inwestora zabudowaną działką nr [...], co mając na uwadze charakter planowanej inwestycji powoduje, iż nieruchomość skarżącej znajduje się poza obszarem oddziaływania planowanej zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że skarga M. C. jest nieuzasadniona, za zasadną uznał jednak skargę A. K.. Sąd doszedł do wniosku, iż nie można uznać, aby skarżąca miała interes prawny w postępowaniu . Możliwe utrudnienia związane ze wzmożonym ruchem pojazdów i osób w okolicy planowanej inwestycji wskazują wyłącznie na interes faktyczny skarżącej, a nie interes prawny, co więcej trudno uznać, iż organy administracji powinny w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy rozważać potrzebę ochrony skarżącej przed immisjami w postaci hałasu, w sytuacji kiedy jej nieruchomość znajduje się wprawdzie blisko planowanej inwestycji, ale jest od niej oddzielona przeszkodą tłumiącą hałas w postaci zabudowy działki usytuowanej pomiędzy nieruchomością skarżącej a nieruchomością inwestorów. Odnosząc się do zarzutów skargi A. K. Sąd podkreślił, że wbrew stanowisku skarżącego, przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Błędny jest także pogląd skarżącego, iż w przypadku, kiedy inwestor jako teren inwestycji wskazuje obszar dwóch przyległych do siebie działek budowlanych, należy wyznaczać dwa odrębne obszary analizowane. Zdaniem Sądu nie znajduje także oparcia w przepisach prawa podniesiony przez skarżącego zarzut braku sprecyzowania przez organy rodzaju działalności usługowej, która ma być prowadzona w budynku planowanym przez inwestora na działce nr [...]. Poprzez decyzję o warunkach zabudowy następuje zapewnienie kontynuacji funkcji zabudowy, a nie zapewnienie kontynuacji rodzaju działalności gospodarczej. Niezasadny jest zarzut skarżącego odnośnie naruszenia jego prawnie chronionych interesów w szczególności poprzez dopuszczenie do sytuacji, że w wyniku realizacji inwestycji na przyległej do niego drodze powstanie wzmożony ruch; ta okoliczność jest związana z interesem faktycznym, a nie prawnym. Natomiast hałas związany z planowaną inwestycją mógłby być powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, o ile sam rodzaj planowanej inwestycji uniemożliwiałby zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego obecnie układu urbanistycznego. W przypadku jeżeli planowany rodzaj inwestycji odpowiada dotychczasowej funkcji zabudowy - dochodzenie konkretnej ochrony przed hałasem powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Niemniej jednak Sąd uznał, że zasadne są zarzuty skarżącego, które wskazują na wadliwie przeprowadzoną przez organy analizę urbanistyczną. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczone w odległości co najmniej trzykrotnej szerokości frontów działek objętych wnioskiem inwestora. Ponieważ obszar analizowany ma być wyznaczony "wokół" działki/działek budowlanych inwestora (§ 3 ust. 1 rozporządzenia), logicznym jest, że wspomniana odległość (trzykrotność) powinna być zachowana w stosunku do każdej z granic terenu inwestycji. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z załącznika graficznego nr 2b do decyzji organu pierwszej instancji - wymóg ten nie został dochowany (brak zachowania odległości pomiędzy granicą obszaru inwestycji a dolną częścią obszaru analizowanego). Rozszerzenie granic obszaru analizowanego, do czego częściowo doszło w niniejszej sprawie, powinno być zaś przez organ szczegółowo uzasadnione. Sąd zgodził się, że błędnie wyznaczono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia podstawą wyznaczenia owego parametru jest średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy dla obszaru analizowanego. Jeżeli ma to być wskaźnik "średni", to powinien wyrażać się jedną liczbą, a nie jak to wskazano w analizie - przedziałem liczb (15 % - 40 %). Ponadto Sąd zauważył, że istotna jest wskazywana przez skarżącego okoliczność wykreślenia z mapy dołączonej do decyzji organu pierwszej instancji budynku, którego w rzeczywistości nie ma na nieruchomości skarżącego. Usunięcie tego budynku dopiero w momencie wydania decyzji, a nie w momencie wykonywania analizy urbanistycznej, powoduje iż analiza obarczona jest błędem. Nawet gdyby prawidłowo określono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy jedną liczbą, to jej wyliczenie byłoby zawyżone, bo uwzględniające jako zabudowany obszar, który w rzeczywistości pozbawiony jest zabudowy. Zdaniem Sądu, zasadny jest także zarzut skarżącego, iż wykonana w przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczna, wbrew wymogom rozporządzenia, nie wyznacza ani wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, ani szerokości tej elewacji. Analiza w ogóle nie posługuje się pojęciem "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej", zamiast tego wskazując na "ilość kondygnacji". Przy określeniu linii zabudowy organ posłużył się zaś określeniem ścisłym "6 m". Przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia przewiduje, że linia zabudowy ma być "przedłużeniem" istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Ponieważ linię istniejącej zabudowy łatwo odczytać z treści mapy, najprościej jest wyznaczyć obowiązującą linię nowej zabudowy wprost na mapie. Organ wyznaczył obowiązującą linię nowej zabudowy (nazwaną "nieprzekraczalną linią zabudowy"), jednakże nie na mapie stanowiącej część analizy, ale na mapie obrazującej teren inwestycji (oznaczony liniami rozgraniczającymi), która jest niewątpliwie w innej skali. Z mapy tej jasno nie wynika, czy zabudowa na działkach sąsiadujących z inwestycją tworzy uskok, co uwidoczniono na mapie wchodzącej w skład analizy. Istnienie uskoku powinno skutkować wyznaczeniem linii zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy budynku znajdującego się dalej od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Tymczasem, jak wynika z mapy stanowiącej część analizy, organ wyznaczył obowiązkową linię zabudowy w oparciu o linię zabudowy budynku na działce nr [...], znajdującego się bliżej pasa drogowego w stosunku do budynków na działkach nr [...] i [...]. Co więcej, jak wynika z treści mapy obrazującej teren inwestycji, opatrzonej skalą 1:500, wyznaczona obowiązująca ("nieprzekraczalna") linia nowej zabudowy znajduje się w odległości 5,5 - 5 m od pasa drogowego, a nie 6 m., jak to wskazano w tekstowej części analizy. Opisane uchybienia niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do ustalenia wymogów nowej zabudowy w oderwaniu od dających się ustalić cech istniejącej zabudowy, sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. W skardze kasacyjnej od tego wyroku inwestorzy B. i G. M. zaskarżyli wyrok w części uchylającej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] lipca 2007 r., zn. [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] maja 2007 r. i w części stwierdzającej, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 7 st. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 50 ust. 1 i 4, art. 54 i 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającą na przyjęciu, iż analiza urbanistyczna wykonana została z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia. W związku z powyższym wnieśli o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną ewentualne, wątpliwe uchybienia analizy urbanistycznej nie mają wpływu na poprawność wydanej decyzji. Trudno byłoby dopatrzeć się przekroczenia przez organ I instancji granic obszaru analizowanego wskazanego w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sama zaś analiza w wystarczającym stopniu i poprawnie ustaliła cechy istniejącej zabudowy, będące podstawą ustalenia wymogów nowej zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym podlegała oddaleniu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów § 3 ust. 1, § 4 ust.1, § 5 ust.1 i 2, § 6 ust.1, § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 50 ust. 1 i 4, art. 54 i 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80,poz.717 ze zm.). Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia poprzez błędną wykładnię przepisu § 3 ust. 1 pow. rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalony został w samej analizie a nie w decyzji w sytuacji gdy decyzja została wydana na podstawie wcześniejszej analizy. Przede wszystkim powołany przepis nie odnosi się do wskaźnika wielkości nowej zabudowy ale wprowadza wymóg wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia w jego obrębie analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie warunków zabudowy wynikających z przepisu art. 61 ust.1 ustawy. Decyzja o warunkach zabudowy opiera się na analizie urbanistycznej ale analiza decyzji nie zastępuje, jest przeprowadzana w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. To analiza urbanistyczna ma wskazać średni wskaźnik dla nowej zabudowy albo uzasadniać potrzebę wyznaczenia innego wskaźnika. Wskazany zarzut jest powiązany z zarzutem błędnej wykładni § 5 ust. 1 rozporządzenia. I ten zarzut nie jest uzasadniony. W sytuacji gdy powołany przepis wprowadza zasadę iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie z ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika, jeśli wynika to z przeprowadzonej analizy. Takie brzmienie powołanego przepisu nie uzasadnia w żaden sposób zarzutu błędnej wykładni w sytuacji gdy Sąd uznał za błędną argumentacje Kolegium iż możliwe było określenie w decyzji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na poziomie maksymalnej powierzchni zabudowy badanego terenu, tylko z tego powodu że tak wskazano w analizie. Dopuszczenie innego niż "średni" wskaźnika nie może być rozumiany w ten sposób, że organ w decyzji powtarza mechanicznie ustalenie tego parametru, który – jak słusznie wskazał Sąd I instancji - w sposób arbitralny i bliżej nieuzasadniony wskazano w analizie. Nie dopuścił się błędnej wykładni Sąd wskazując, że analiza ma wskazywać średni wskaźnik który następnie jest podstawą wyznaczenia wskaźnika w decyzji i że może wskazywać argumenty na rzecz wyznaczenia innego wskaźnika, które również powinny się znaleźć w samej decyzji. Uzasadniona jest też wykładnia Sądu iż wskaźnik średni powinien wyrażać się jedną liczbą a nie przedziałem liczb podanym w analizie (15%-40%), co w pełni potwierdza powołanie się przez Sąd na ust. 2 powołanego przepisu wprowadzający możliwość wyznaczenia innego wskaźnika ale pod warunkiem uzasadnienia odstąpienia od wymogu ustalenia wskaźnika średniego. Nie dokonał także Sąd błędnej wykładni przepisów § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z tymi przepisami szerokość elewacji frontowej , znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym z tolerancją do 20% a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W rozpoznawanej sprawie . Sąd słusznie uznał, że analiza urbanistyczna, posługująca się pojęciem kondygnacji nieprzewidzianym w powołanym rozporządzeniu, nie wyznacza ani szerokości elewacji frontowej ani górnej krawędzi elewacji frontowej, mimo że takie wymogi wynikają wprost z rozporządzenia .Wskazanie że szerokość elewacji frontowej należy wyznaczyć na podstawie przepisów techniczno-budowlanych zasadnie uznał Sąd za naruszenie wymogów określonych dla decyzji o warunkach zabudowy, która powinna ustalać warunek w tym zakresie i to ewentualnie z tolerancją ale tylko do 20%.. Dokonując takich ustaleń Sad nie dokonał błędnej wykładni, podobnie nie zinterpretował wadliwie przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia , wykazując sprzeczności wynikające z mapy stanowiącej część analizy i mapy obrazującej teren inwestycji, w innej skali. Te ustalenia Sądu nie noszą znamion wykładni , tym bardzie błędnej wykładni, ale ustaleń faktycznych i są w pełni uzasadnione na tle materiału dowodowego sprawy. Zważywszy zatem , że zarzuty skargi kasacyjnej nie były usprawiedliwione , na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153,poz. 1270 e zm.), skargę należało oddalić.