II SA/Sz 908/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędzia NSA Elżbieta Makowska Protokolant Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w przedmiocie uprawnień kombatanckich I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia [...] r. [...] po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] r. sprawy ze skargi X na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] r., orzekając ponadto, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt Sygn. akt [...] uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia [...] w sprawie ze skargi X na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał za słuszne zarzuty skargi kasacyjnej w odniesieniu do przyjętej w toku kontroli przez Sąd I instancji kwalifikacji decyzji administracyjnych jako rażąco naruszających prawo oraz konsekwencji uznania tej kwalifikacji za uzasadniającą stwierdzenie ich nieważności. Ponadto NSA uznał również za zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania w związku z podniesionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uchybieniem, polegającym na braku w uzasadnieniu wyroku stwierdzającego nieważność decyzji wskazań co do dalszego postępowania. NSA stwierdził także, iż zasadność podstawowego zarzutu nie oznacza potwierdzenia w toku kontroli kasacyjnej wszystkich wątpliwości strony skarżącej wyrażonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie Naczelny Sąd Administracyjny zalecił wyjaśnienie prawnej możliwości podjęcia postępowania z wniosku X o przyznanie uprawnień kombatanckich z innego tytułu na gruncie art. 155 Kpa, z uwzględnieniem: konstytutywnego bądź deklaratoryjnego charakteru decyzji, jej charakteru uznaniowego ograniczonego dwoma podanymi w przepisie kryteriami interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, faktu rozstrzygania sprawy w tym samym stanie faktycznym, czy też pojęcia "zmiany decyzji" w kontekście zestawienia tego pojęcia z pojęciem "nowej decyzji". Rozważone i wskazane w uzasadnieniu powinny być także inne kwestie, nie budzące już takich wątpliwości na gruncie kontrolowanej decyzji (np. kwestia zgodności podmiotowej oraz tego samego stanu prawnego z punktu widzenia istnienia uprawnienia będącego przedmiotem decyzji czy zgoda strony, wyrażona we wniosku). Zdaniem NSA, wojewódzki sąd administracyjny winien dokonać szczególnie oszacowania naruszenia prawa z punktu widzenia spełniania kryterium rażącego naruszenia dopuszczając, że inna niż stwierdzenie nieważności konsekwencja wadliwości decyzji mogła być bardziej trafna. Rozważenia powyższej kwestii, także w kontekście należytego uzasadnienia przeprowadzonego rozumowania, dokona Sąd I instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy. Wymaga to wyjaśnienia kilku dodatkowych kwestii, które, jak to wynika z uzasadnienia, nie były przedmiotem rozważań Sądu, bądź też znalazły miejsce jedynie marginalne w tych rozważaniach. Sąd I instancji wskaże w szczególności na rozumienie nowego tytułu w kontekście przyznanych już uprawnień oraz nowego wniosku, złożonego przez skarżącego. Sąd ustosunkuje się w tym kontekście do argumentu organu administracji, iż w toku postępowania o przyznanie uprawnień kombatanckich rozpatrywana jest cała sytuacja faktyczna wnioskodawcy i stąd uprawnienia ustalane są biorąc pod uwagę wszystkie występujące w tym względzie możliwości (tytuły). Sąd weźmie pod uwagę stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] wskazującej, iż uzyskanie uprawnień kombatanckich z określonego tytułu powoduje, że wyjaśnienia i dowody mogą dotyczyć okoliczności wskazujących na zachowanie uprawnień z innych tytułów określonych w ustawie. Sąd rozważy w związku z tym, czy wnioski o nowe tytuły są dopuszczalne w sytuacji, gdy wnioskodawca uprawnienia kombatanckie już posiada z innego tytułu. Rozważy także możliwość przyjęcia, że nowe dowody i wnioski mogą pojawiać się w zasadzie "dopiero" w postępowaniu, przedmiotem którego jest pozbawienie uprawnień kombatanckich i stanowić swoisty "kontrdowód" dla przesłanek uzasadniających pozbawienie uprawnień, co rzutuje na ocenę możliwości wnioskowania o "rozszerzenie" uprawnień. W przypadku uznania niedopuszczalności wniosku o przyznanie uprawnień na podstawie nowego tytułu w sytuacji posiadania już uprawnień kombatanckich, Sąd rozważy sposób ustalenia konsekwencji zastosowania procedury opartej na art. 155 Kpa oraz wskaże to w uzasadnieniu wyroku. Ponadto wskaże organowi wyraźnie, w jakim kierunku powinien prowadzić rozpoznanie wniosku a także przyjmie określone rozwiązanie interpretacyjne wynikające z analizy wskazanych wyżej w toku kontroli kasacyjnej przesłanek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ponownie rozpatrując sprawę ustalił, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 22 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r., Nr 42, poz. 371 z późn.zm.) po rozpatrzeniu sprawy na wniosek X , odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [...] r. o przyznaniu uprawnień kombatanckich z tytułu pobytu w obozie koncentracyjnym w okresie od września 1944 r. do maja 1945 r. Organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] r. potwierdził przyznanie stronie przez ZBoWiD [...] r. uprawnień kombatanckich z tytułu pobytu w obozie koncentracyjnym w okresie od [...] W dniu [...] złożył wniosek o rozszerzenie ww. uprawnień z tytułu udziału w Powstaniu Warszawskim jako ochotnika w oddziale Armii Krajowej w 1944 r. Do wniosku załączył oświadczenia świadków. Rozpatrując wniosek organ powołał się na art. 155 Kpa wskazując, iż decyzja ostateczna na podstawie której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem organu, wniosek K.K. nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem okoliczność jego udziału w Powstaniu Warszawskim została podniesiona dopiero w 2004 r. We wcześniejszych dokumentach składanych przez stronę w czasie ubiegania się o przyznanie jej uprawnień kombatanckich, nie ujawnił tejże okoliczności, zaś z akt ZBoWiDu wynika, że w czasie Powstania Warszawskiego przebywał z matką w Warszawie i nie brał udziału w walkach. X złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, wskazując na fakty leżące u podstaw złożenia wniosku. Dodał, że w postępowaniach o przyznanie uprawnień kombatanckich nikt go nie pytał z jakich powodów znalazł się w obozie. Ponadto świadkowie, z którymi przybył do ww. obozu z Powstania Warszawskiego nie żyli. Podał, że dopiero w 2004 r. spotkał świadka, który mógł zaświadczyć o jego udziale w walkach powstańczych w Warszawie. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] r. utrzymując w mocy decyzję własną z dnia [...] r. powołał się na art. 16 § 1 Kpa, wskazując, iż jednym z przepisów, który może zostać zastosowany, jest przepis art. 155 Kpa. Jednak w ocenie organu, ustalone w niniejszej sprawie okoliczności nie pozwoliły na przyjęcie poglądu, aby interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiał za zmianą decyzji z dnia [...] r., co stanowiło niezbędną przesłankę do uchylenia lub zmiany tejże decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, zgodnie z przytoczonym powyżej artykułem. Kierownik Urzędu wskazał także, że wnioskodawca ubiegając się o przyznanie uprawnień kombatanckich w ZboWiD, zarówno w życiorysie jak i w deklaracji członkowskiej, nie podawał okoliczności związanych z jego osobistym udziałem w Powstaniu Warszawskim. Powyższe uczynił dopiero w 2004 r. Ponadto organ dokonał oceny złożonych przez stronę oświadczeń świadków i stwierdził, że nie stanowią one wiarygodnych dowodów na udział w walkach w Powstaniu Warszawskim. X złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wniósł o jej uchylenie oraz orzeczenie, że jest on kombatantem z tytułu uczestnictwa w Powstaniu Warszawskim. Wskazał na krzywdzący charakter decyzji, na błędną ocenę oświadczeń świadków i pominięcie dowodów pośrednich w postaci daty jego przybycia do obozu w Y w przeddzień upadku Powstania. Stwierdził, że jego udział w Powstaniu polegał, z racji młodego wieku, na czynnościach usługowych stąd też, nie pamięta i nie zna imion oraz nazwisk innych uczestników walk, ani ich pseudonimów. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153 poz.1270 z późn.zm. ). Skarga okazała się zasadna, choć nie do końca z przyczyn w niej podniesionych. W swoim wniosku z dnia [...]zwrócił się o przyznanie mu uprawnień kombatanckich z tytułu udziału w Powstaniu Warszawskim, przytaczając fakty leżące u podstaw złożenia wniosku i załączając oświadczenia świadków. Powyższy wniosek w żaden sposób nie nawiązywał do wydanej uprzednio decyzji z dnia [...] r. potwierdzającej przyznanie stronie przez ZBoWiD w [...] r. uprawnień kombatanckich z tytułu pobytu w obozie koncentracyjnym w okresie od [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych uznał, że powyższy wniosek należy rozpoznać w trybie art.155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z wykładni językowej przepisu art. 155 wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Uwzględniając regułę interpretacyjną zawartą w przepisie art. 16 § 1 zd. 2 Kpa należy przyjąć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Decyzja wydana więc w oparciu o ten przepis nie może dotyczyć kwestii merytorycznych, tym bardziej kwestii uprzednio nie rozstrzyganych, co ma miejsce w zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie stwierdzić należy, że brak było jednoznacznie sformułowanej zgody na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, stąd zdaniem Sądu, organ uznając bez uprzedniego wezwania strony do sprecyzowania żądań wniosku ( w szczególności co do zamiaru i intencji strony ), iż wniosek należy rozpoznać w trybie art.155 Kpa, naruszył art.9 i 155 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle art.22 ust.1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r., Nr 42, poz. 371 z późn.zm.) o spełnieniu warunków do nabycia uprawnień określonych w ustawie, orzeka Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych lub osoby przez niego upoważnione, na podstawie udokumentowanego wniosku zainteresowanej osoby oraz rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji. Rekomendacji udziela się bez względu na to, czy osoba ubiegająca się o uprawnienia zgłosi zamiar wstąpienia do stowarzyszenia. Powyższy przepis dla rozpoznania sprawy o przyznanie uprawnień kombatanckich wymaga więc wniosku strony, nie zakreślając ani ram czasowych dla złożenia takiego wniosku, ani też nie stanowiąc o jednorazowej możliwości złożenia wniosku. Z przepisu wynika jedynie, że obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających przyznanie uprawnień kombatanckich spoczywa na osobie ubiegającej się o te świadczenia. Faktem jest, że powyższa zasada nie zwalnia organu od obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jednakże nie zawsze możliwe jest dokonanie przez organ wyczerpujących ustaleń w przypadku braku wskazania przez stronę tytułu do przyznania uprawnień. Badając sprawę dopuszczalności kolejnego wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich należy odnieść się do kwestii czy w przypadku wydania drugiej decyzji o przyznaniu uprawnień kombatanckich będziemy mieli do czynienia z decyzją, która "dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną" ( art.156 § 1 pkt 3 Kpa ), bowiem ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Dla stwierdzenia, iż nastąpiło naruszenie powagi rzeczy osądzonej, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Istnienie tożsamości sprawy zachodzi więc w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Z pewnością w niniejszej sprawie mamy do czynienia z tym samym podmiotem –X - wnioskującym o przyznanie uprawnień kombatanckich. Stan faktyczny przedstawiony jednak w pierwotnym wniosku i we wniosku złożonym w [...] r. jest inny, bowiem wniosek pierwotny dotyczył przyznania uprawnień kombatanckich z tytułu pobytu w obozie koncentracyjnym, zaś wniosek aktualny dotyczy udziału w Powstaniu Warszawskim, co nie pozostaje bez wpływu na stan prawny. O ile pierwotny wniosek rozpatrzony został na podstawie art. 4 ust.1 lit a ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r., Nr 42, poz. 371 z późn.zm.), o tyle podstawą rozpatrzenia wniosku z 2004 r. winien być art.1 ust.2 pkt 3 tej ustawy. Również nie zachodzi tożsamość przedmiotu sprawy, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki określonego podmiotu. Rozdziały 2, 3 i 4 ww. ustawy określają uprawnienia, które w różnych dziedzinach przysługują kombatantom i innym osobom uprawnionym na podstawie ustawy, a ponadto uprawnienia takie wynikają także z innych ustaw. Zgodnie z art.5 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego okresy, o których mowa w art. 1 ust. 2 oraz w art. 2-4, ustala się w miesiącach. W przypadku braku danych do ustalenia takiego okresu, przyjmuje się okres w wymiarze 1 miesiąca. Jako przykład interesu prawnego by ubiegać się o przyznanie uprawnień kombatanckich także z tytułu udziału w Powstaniu Warszawskim należy wymienić uprawnienie do ubiegania się o doliczenie do ustalonej wysokości świadczenia emerytalnego (rentowego) nieuwzględnionych dotychczas w wymiarze emerytury okresów składkowych lub nieskładkowych przebytych przed ustaleniem prawa do emerytury ( art.112 w związku z art.6 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ). Biorąc pod uwagę powyższe, należy uznać, że nie istnieje tożsamość sprawy, która uniemożliwia wydanie drugiej decyzji o przyznaniu uprawnień kombatanckich. Dodać należy, że orzeczenie o przyznaniu uprawnień kombatanckich ma charakter deklaratoryjny, a więc wyłączenie możliwości zgłoszenia wniosku o inny tytuł uprawnień godziłoby także w zasadę zaufania do Państwa wyrażoną w art.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponownie rozpatrując sprawę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich z tytułu udziału w Powstaniu Warszawskim rozpozna jako nową sprawę i podejmie decyzję zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 134 § 1 i 190 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł, jak w sentencji wyroku.