II SA/Wr 509/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz,, Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca), Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej tj. sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej I. uchyla decyzję I i II instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] Prezydent Miasta L. wydał na podstawie art. 145 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2063 ze zm./ decyzję Nr [...], którą ustalił J.J. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, tj. sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w ulicach: [...] w L. w obrębie U. i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej sieci dla właściciela nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...], w wysokości 2160 zł, stanowiącą 40% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed i po wybudowaniu w/w urządzeń. W uzasadnieniu organ wskazał, iż protokołem odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji inwestycji z dnia 7 grudnia 2005 r. dokonano zakończenia opisanego wyżej zadania inwestycyjnego, którego inwestorem była Gmina L. Art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami daje właścicielom nieruchomości możliwość uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jednocześnie art. 148 ust. 4 zalicza na poczet opłaty adiacenckiej wartość świadczeń wniesionych przez właściciela nieruchomości, w gotówce lub w naturze, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Taką możliwość dał również Prezydent Miasta L. do uczestniczenia w kosztach budowy w/w sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej poprzez udział w tzw. inicjatywach lokalnych. J.J. nie uczestniczył w tych kosztach. Zgodnie z art. 145 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Jednocześnie wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ponadto organ wskazał, iż na podstawie art. 146 w/w ustawy ustalenia i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej i wynoszą nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość tej stawki ustala rada gminy w drodze uchwały. W związku z tym, Rada Miejska L. uchwałą Nr [...] z dnia [...] w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy L., ustaliła w § 35 ust. 1, iż w przypadku wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, wysokość opłaty adiacenckiej wynosi 40% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Po zmianach przedmiotowej uchwały, obecnie obowiązuje uchwała Nr [...] z dnia [...], a stawka procentowa do ustalenia opłaty adiacenckiej została zawarta w § 33 tej uchwały i wynosi 40%. Dalej organ wskazał, że środkiem dowodowym na ustalenie, w jakiej wysokości nastąpił wzrost wartości nieruchomości jest opinia o wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego. W związku z tym 31 stycznia 2007 r. został sporządzony operat szacunkowy określający wartość nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr [...], położonej w obrębie U., przy ul. [...], przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem sieci oszacowano na kwotę 58300 zł, natomiast po wybudowaniu sieci – na kwotę 63700 zł. Na powyższą decyzję odwołanie wniósł J.J., wskazując, iż decyzje Nr [...] jak i Nr [...] naliczają bardzo wysoką opłatę adiacencką za rzekome posiadanie dwóch posesji przy ul. [...] w L. Tymczasem posesja strony od ponad 50 lat stanowi jednolitą całość, powstałą z połączenia dwóch działek, tj. nr [...] o pow. 0,1142 ha i Nr [...] o pow. 0,1426 ha. Działkę nr [...] odwołujący posiada jeszcze od lat 60-tych, zaś działkę nr [...] otrzymał jako zwrot w 2004 r. Skarżący zarzucił, że cyt. ".. Geologia ..." zamiast dokonania zsumowania powierzchni obu działek i wpisania do istniejącej księgi wieczystej działki nr [...] sporządziła drugą księgę wieczystą dla tej samej posesji, traktując jako istnienie dwóch niezależnych działek i oddzielnie obciążając je opłatą adiacencką. W konsekwencji powyższego, J.J. wniósł o anulowanie obu decyzji i polecenie opracowania jednej /"prawdziwej"/, obejmującej całość, jednolitej posesji, której całkowita powierzchnia wynosi 0,2568 ha i jest podstawą do naliczenia właściwej opłaty adiacenckiej. Po rozpatrzeniu w/w odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wydało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję z dnia [...] Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że w roku 2005 r. wykonana został sieć wodociągowa i kanalizacji sanitarnej w ulicach: [...] w L. w obrębie U., co potwierdza protokół odbioru końcowego z dnia 7 grudnia 2007 r. Sieć ta została sfinansowana w całości ze środków budżetu gminy. Zatem Prezydent Miasta L., zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, miał prawo ustalić opłatę adiacencką z tytułu stworzenia możliwości podłączenia przedmiotowej nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Kolegium wskazało, że postępowanie w zakresie ustalenia opłaty adiacenckiej jest postępowaniem administracyjnym, w którym istotnym dowodem mającym zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia jest operat szacunkowy, ustalający wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej /art. 146 ust. 2 w związku z art. 149 i 156/. Dokument ten winien uwzględniać wymogi prawne określone w powołanej ustawie oraz w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego /Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm./. Ponieważ wysokość opłaty adiacenckiej uzależniona jest od wzrostu wartość nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej dla jej określenia konieczne było sporządzenie operatu szacunkowego. Przy czym – jak zauważył organ – osoba wykonująca operat winna określić wartość nieruchomości według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Analizując operat szacunkowy, Kolegium stwierdziło, że dowód ten i zawarte w nim wyliczenia rzeczoznawcy majątkowego sporządzone zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy i przepisami wykonawczymi. Ponieważ wysokość opłaty adiacenckiej ustala się w stosunku procentowym, biorąc za podstawę różnicę powstałą między wartością gruntu przed wybudowaniem urządzeń a wartością po wybudowaniu urządzeń, rzeczoznawca majątkowy dokonujący na zlecenie organu wyceny wartości gruntu, stosując w podejściu porównawczym metodą porównywania nieruchomości parami, przyjął do porównania transakcje obejmujące nieruchomości podobne położone na terenie rynku lokalnego /teren miasta L./, będące przedmiotem obrotu rynkowego z uwzględnieniem wartości nieruchomości przed wybudowaniem sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, po jej wybudowaniu. Uwzględnił przy tym różnice cech nieruchomości szacowanej i przyjętych do porównania. Dokonując wyceny tych nieruchomości ustalił różnicę powstałą pomiędzy wartością gruntu przed i po wybudowaniu urządzeń, stanowiącą podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, która zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej L. Nr [...] z dnia [...], zmienionej uchwałą Nr [...] z dnia [...] w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy L., wynosi 40% . Odnosząc się zaś do zarzutu J.J., iż organ I instancji błędnie naliczył opłatę adiacencką dla dwóch niezależnych nieruchomości, Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działki te nie zostały scalone i stanowią odrębne nieruchomości, dla których prowadzone są odrębne księgi wieczyste. Księgi wieczyste zaś prowadzone są przez sądy i stanowią rejestr mający na celu ustalenie stanu prawnego nieruchomości. Zasady dokonywania wpisów do ksiąg wieczystych uwzględniające zmianę stanu prawnego nieruchomości określone zostały w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece /Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm./. Zgodnie z art. 21 tej ustawy właściciel kilku nieruchomości, stanowiących całość gospodarczą lub organizacyjną z sobą może żądać połączenia ich w księdze wieczystej w jedną nieruchomość. Z powyższego przepisu wynika, iż inicjatywa w zakresie połączenia dwóch nieruchomości sąsiednich w księdze wieczystej w jedną całość należy do właściciela tych nieruchomości. Ponieważ w księgach wieczystych działki nr [...] i [...] wpisane są jako odrębne nieruchomości, organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał naliczenia opłaty adiacenckiej dla dwóch niezależnych nieruchomości. W tej sytuacji skoro został spełniony wymóg określony w art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co do przedłożenia przez organ dowodu istnienia przesłanek, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem sieci wodociągowej, Kolegium uznało zasadność ustalenia opłaty adiacenckiej. Z rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. nie zgodził się J.J. i wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę. Strona skarżąca wniosła w niej o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując, iż naliczona opłata adiacencka w ogólnej sumie 4440 zł dotyczy dwóch oddzielnych, niezależnych działek, a zatem naliczono ją podwójnie bez głębszej analizy przyczyny takiego stanu. Skarżący podkreślił, że posiada tylko jedną posesję, w skład której wchodzą w całości dwie działki o numerach 86 i 87, o łącznej powierzchni użytkowej 0,2568 ha. Ponadto skarżący wskazał, iż obydwie działki są od samego początku działkami rolnymi, od których płaci podatek rolny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm./, co powoduje, iż decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Wydane w niniejszej sprawie decyzje naruszają przede wszystkim przepis art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 81 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika, by skarżący przed wydaniem przez organ I decyzji miał możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, czyli ze sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operatem szacunkowym i złożenia na te okoliczność wniosków dowodowych. O tyle było to istotne w tej sprawie, iż na wynikach końcowych tej opinii organy oparły swoje rozstrzygnięcia. Obowiązkiem zaś organu było pouczenie skarżącego o prawie zapoznania się z zebranymi dowodami na okoliczność sporządzenia operatu szacunkowego i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymanie się od wydania decyzji do czasu określonego stronie terminu do złożenia przedmiotowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia skarżącej oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. /por. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, W-wa 1983, s. 94/. Z zasadą określoną w art. 10 § 1 k.p.a. pozostaje w związku przepis art. 81 k.p.a., który to stanowi, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zaś okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji, nie mogą być uznane za udowodnione /wyrok NSA z dnia 7 listopada 1988 r., sygn. akt IV SA 701/88/. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z dnia 5 lutego 2007 r., które zawiera pouczenie o możliwości zapoznania się przez skarżącego ze sporządzonym operatem szacunkowym w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, jednakże z akt sprawy nie wynika, by skarżący był skutecznie /zgodnie z przepisami k.p.a./ zawiadomiony o tym prawie. Ponadto istotną kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi, czy organ pierwszej instancji miał dostateczną podstawę do wydania opisanej wyżej decyzji z dnia [...] Nr [...], którą ustalił J.J. opłatę adiacencką w wysokości 2160 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, tj. sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w ulicach: [...] w L. w obrębie U. i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej sieci dla właściciela nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...]. Podstawą materialnoprawną w/w decyzji były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2063 ze zm./. I tak zgodnie z art. 144 ust. 1 tejże ustawy - właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. W myśl zaś art. 145 ust. 1 - wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi /ust. 2/. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej /art. 146 ust. 1/. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały /ust. 2/. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej /ust. 3/. Niesporne w sprawie jest, że w 2005 r. wykonana została sieć wodociągowa i kanalizacji sanitarnej w ulicach: [...] w L. w obrębie U. /potwierdza to protokół odbioru końcowego z dnia 7 grudnia 2007 r./. Sieć ta została sfinansowana w całości ze środków budżetu gminy. Ponadto Rada Miejska L. uchwałą Nr [...] z dnia [...] w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy L., ustaliła w § 35 ust. 1, iż w przypadku wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, wysokość opłaty adiacenckiej wynosi 40% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Obecnie obowiązuje uchwała Nr [...] z dnia [...], a stawka procentowa do ustalenia opłaty adiacenckiej została zawarta w § 33 tej uchwały i wynosi 40%. Dla określenia wysokości opłaty adiacenckiej, która uzależniona jest od wzrostu wartość nieruchomości, spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, sporządzony został operat szacunkowy. Operat ten ustala wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej /art. 146 ust. 2 w związku z art. 149 i 156/. Przy czym wartość nieruchomości określana jest według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepis art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi - jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. Zgodnie z art. 149 w/w ustawy zamieszczonym w Dziale IV. Rozdział 1, zatytułowanym "Określanie wartości nieruchomości" - przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie w planie miejscowym, a także bez względu na podmiot własności, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W myśl zaś z art. 155 ust.1 tejże ustawy – przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w: księgach wieczystych, katastrze nieruchomości, ewidencji sieci uzbrojenia terenu, tabelach taksacyjnych i na mapach taksacyjnych tworzonych na podstawie art. 169, planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wykazach prowadzonych przez urzędy skarbowe, dokumentach będących w posiadaniu agencji, którym Skarb Państwa powierzył, w drodze ustaw, wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz, w aktach notarialnych znajdujących się w posiadaniu spółdzielni mieszkaniowych, dotyczących zbywania spółdzielczych praw do lokali, umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych, rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego, a także w wyciągach z operatów szacunkowych przekazywanych do katastru nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, Sąd analizując sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy doszedł do wniosku, że dowód ten nie został należycie oceniony przez orzekające w niniejszej sprawie organy. Jak wynika z akt sprawy, rzeczoznawca majątkowy dokonał na zlecenie organu wyceny wartości gruntu, stosując w podejściu porównawczym metodę porównywania nieruchomości parami. Zgodnie zaś z art. 153 ust. 1 cyt. wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Istotne jest w niniejszej sprawie, że rzeczoznawca majątkowy badaniem rynku objął grunty przeznaczone na cele budowlane, położone w granicach administracyjnych miasta L. W ocenie Sądu budzi jednak wątpliwości przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego, iż ma do czynienia z działką budowlaną oraz dokonanie przez tegoż rzeczoznawcę określenia wartości przedmiotowej nieruchomości w porównaniu z działkami budowlanymi. W operacie zapisano bowiem, iż przedmiotem wyceny jest "Prawo własności do działki budowlanej". Tymczasem z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, aby działka nr [...], której właścicielem jest skarżący, była działką budowlaną. Ponadto w punkcie VII.2. "Przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego" zapisano /str. 4/, iż "W obszarze objętym wyceną brak jest aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L.", zatwierdzonym dnia [...] uchwała Rady Miejskiej L. nr [...], obszar wyceny znajduje się w: – "strefie W: strefy wielofunkcyjne /położone poza śródmieściem/, teren o różnorodnym sposobie użytkowania, wielofunkcyjne /głównie z udziałem usług, zabudowy mieszkaniowej, działalności gospodarczej/, w zależności od uwarunkowań – do szczegółowego określenia w planie miejscowym." – "strefie A1: obszary aktywizacji: głównie obszary aktywizacji realizowanej na zasadzie zorganizowanej działalności inwestycyjnej". Na stronie 6 zapisano nadto, iż na dzień wizji lokalnej nieruchomość była niezabudowana /pkt. 4/ oraz, że nieruchomość nie jest wyłączona z użytkowania rolniczego /pkt. 5/. W punkcie zaś VIII "Stan techniczno-użytkowy przedmiotu wyceny" /str. 6/ - wskazano, iż wyceniana nieruchomość położona jest na północno-zachodnim przedmieściach L. Są to tereny peryferyjne o luźnej zabudowie mieszkaniowej, przemieszanej z terenami rolniczymi. Istotne jest przy tym, że skarżący w skardze podniósł, iż obydwie działki /nr [...] i nr [...]/ są działkami rolnymi, od których płaci podatek rolny. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na przepis art. 143 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przepisy niniejszego rozdziału /Rozdział 7, zatytułowany "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej"/ stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Przepis art. 92 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl zaś ust. 2 art. 92 - za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydając decyzje organy orzekające w rozpatrywanej sprawie powyższych niejasności nie wzięły pod uwagę, co świadczy o niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy /art. 7 k.p.a./, spowodowanym niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego /art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a./. Podkreślić przy tym należy, że w doktrynie przyjęte zostało, iż: "Opinia biegłego jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej, ale musi on rozstrzygnąć tę kwestie sam, we własnym imieniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego" /por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2. wydanie C.H.BECK Warszawa 1998 r., s. 443-444/. Podobnie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego. I tak w wyroku z dnia 25 sierpnia 1998 r. /sygn. akt IVSA 1656/96, publ. LEX nr 43813/, Sąd przyjął, iż dowód z opinii biegłego, jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie /art. 77 ust. 1, art. 80 k.p.a./. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. W konsekwencji powyższych ustaleń, przyjąć należy, że podjęcie przez organ I instancji decyzji z dnia [...] Nr [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej, bez wyjaśnienia opisanych wyżej okoliczności, było co najmniej przedwczesne. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie wyjaśnienie powyższych kwestii przez organ I instancji stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, co już dawało podstawę do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej. Pokreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, to nie można ocenić czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe /por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 1984 r., sygn. akr I SA 508/84, ONSA 2/84, poz. 100/. Motywy decyzji winny zaś odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Wyjaśnienie powodów zastosowania przez organ określonego przepisu prawa podlega kontroli w drodze administracyjnej bądź sądowej pod kątem jego prawidłowości. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu, przez organ wydający ową decyzję, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Powyższych uchybień, jakimi dotknięte było postępowanie organu I instancji, nie dostrzegł organ odwoławczy, dopuszczając się tym samym naruszeń prawa. Słusznym jest zatem wniosek, iż organy orzekające nie przeprowadzając w niniejszej sprawie postępowania dowodowego w opisanym wyżej zakresie, naruszyły przytoczone wyżej przepisy procedury administracyjnej. Mając zaś na względzie wskazane wyżej uchybienia i uznając, że ze względu na swój charakter mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzję I i II instancji. Na podstawie art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w punkcie II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 cytowanej wyżej ustawy.