II GSK 597/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Maciej Dębski po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. K., Z. K. - P. P. - U. - H. "E." s.c. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 2365/07 w sprawie ze skargi E. K., Z. K. - P. P. - U. - H. "E." s.c. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2008 r. o sygn. akt V SA/Wa 2365/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę E. K. i Z. K. - P. P.-H.-U. "E." s.c. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym: E. i Z. K. - wspólnicy P. P.-H.-U. "E." s.c. wnioskiem z dnia [...] marca 2006 r. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu oświadczyli, że przyczyną złożenia wniosku jest likwidacja spółki cywilnej oraz jej problemy finansowe związane z zaległościami w stosunku do wierzycieli, brak możliwości wyegzekwowania należności przysługujących spółce od kontrahentów oraz zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej. Oświadczyli, że poza wykonywaną pracą nie mają innych źródeł dochodów, żadnego majątku ruchomego i nieruchomego, a przy tak dużej kwocie zaległości jej spłata pociągnie za sobą skutki w postaci braku możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Odmawiając umorzenia ww. należności w łącznej wysokości 268.667,49 zł organ stwierdził, że w stosunku do skarżących nie zachodzi żadna z przesłanek zawartych w art. 28 ust. 3 pkt 1 - 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., zwanej dalej u.s.u.s.). Zakład uznał, że nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności składek, gdyż Urząd Skarbowy w S. prowadził wobec P.P.H.U. "E." s.c. egzekucję administracyjną, której bezskuteczności nie stwierdził. Nie można było również stwierdzić w sposób oczywisty, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zakład wskazał, że E. K. otrzymuje wynagrodzenie w kwocie 1000 zł brutto, z którego można prowadzić skuteczną egzekucję. Ponadto organ na podstawie przeprowadzonego postępowania ustalił, że P.P.H.U. "E." s.c. E., Z. K. posiadają: wierzytelność w łącznej kwocie 105.124,06 zł plus dalsze odsetki, zobowiązania cywilnoprawne w łącznej kwocie 133.599,18 zł plus dalsze odsetki oraz zadłużenie w Urzędzie Skarbowym w S. w kwocie 10.241,16 zł. Organ podał, że z porównania należności wykazanych w piśmie z dnia 27 marca 2007 r. z należnościami określonymi w piśmie z dnia 29 marca 2006 r. wynika, że część z nich została zapłacona, część natomiast uległa zmniejszeniu. Zobowiązania podatkowe P.P.H.U. "E." s.c., wykazane Naczelnika Urzędu Skarbowego na dzień 22 marca 2006 r. i 30 kwietnia 2007 r., również uległy zmniejszeniu. Organ podkreślił, że umorzenie jest nadzwyczajną formą wygaśnięcia wymagalnych należności z tytułu składek, będącą odstępstwem od zasady równego traktowania wszystkich ubezpieczonych (art. 2a u.s.u.s.) i dlatego Zakład winien ten środek stosować wyłącznie w stosunku do dłużników, których sytuacja w sposób istotny różni się od sytuacji innych płatników składek. Zdaniem Zakładu, nie można przyjąć, że sytuacja majątkowa skarżących, choć niewątpliwie ciężka, w istotny sposób różni się od tej, w jakiej znajduje się ogół dłużników Zakładu. Oddalając skargę E. i Z. K. - wspólników P. P.-H.-U. "E." s.c. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z tych przesłanek daje potencjalną możliwość umorzenia takich należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżących. Zakład w zaskarżonej decyzji wskazał, że przez Naczelnika Urzędu Skarbowego jest prowadzone postępowanie egzekucyjne i nie jest wykluczone wyegzekwowanie kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ponadto Sąd podniósł, że długi skarżących w okresie od marca 2006 r. do marca 2007 r. uległy zmniejszeniu. Dodatkowo skarżący (P.P.H.U. "E." s.c.) posiadają wierzytelność w łącznej kwocie 105.124,06 zł plus dalsze odsetki, która - jak twierdzą w skardze - jest nieściągalna, jednakże z akt sprawy wynika (oświadczenia z 20 kwietnia 2006 r. i 7 maja 2007 r.), że postępowania wobec dłużników nie zostały zakończone (trwa zarówno postępowanie upadłościowe "P." sp. z o.o. w S., jak też ugodowe z "M. E." S.A. w W.). Twierdzenie skarżących o nieściągalności tych wierzytelności należało zatem uznać za przedwczesne. W ocenie Sądu prawidłowo zatem zostało ustalone, że w stosunku do skarżących nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, na którą się powoływali, a w konsekwencji brak było możliwości umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Sąd uznał za chybiony zarzut niezastosowania w sprawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej powoływanego jako rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.). Organ trafnie wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. (a więc także ww. rozporządzenie wykonawcze do powyższego przepisu), bowiem do umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, a więc tych zewidencjonowanych na koncie P.P.H.U. "E." s.c., zastosowanie ma wyłącznie art. 28 ust. 2 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Natomiast postępowanie w sprawie umorzenia zaległości, do których art. 28 ust. 3a ma zastosowanie, jest przedmiotem toczących się odrębnych postępowań dotyczących umorzenia należności wynikających z działalności P.P.H.U. "E." s.c., zewidencjonowanych na indywidualnych kontach płatników składek, tj. E. K. i Z. K.. W tej sytuacji odstąpienie od badania przez Zakład czy w rozpatrywanej sprawie zachodzą przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na podstawie przepisu art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. jest usprawiedliwione, a zarzut podniesiony w skardze w tym zakresie bezzasadny. W skardze kasacyjnej E. K. i Z. K. - wspólnicy P. P.-H.-U. "E." s.c. wnieśli o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., polegającą na przyjęciu błędnej wykładni uznania administracyjnego i błędną subsumcję stanu faktycznego pod normę prawną, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), 2) naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - w wyniku nieuwzględnienia dyspozycji art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), a więc zasady uwzględnienia słusznego interesu obywateli w ramach uznania administracyjnego, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podnieśli, że Sąd I instancji nie wyważył wszelkich argumentów za, jak i przeciw określonemu rozstrzygnięciu. Nie wzięto w ogóle pod uwagę pogorszenia się sytuacji materialnej skarżących w przypadku spłaty zobowiązania względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jak również zadłużenia obciążającego obydwoje małżonków. Łączna kwota zadłużenia wynosi 444.424,54 zł. Kwoty zadłużenia rozbito na trzy toczące się odrębnie postępowania dotyczące tej samej sprawy, a więc umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wobec Z. i E. K., zaniżając przez to wysokość zadłużenia. Nie wzięto pod uwagę, że zobowiązanie względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zobowiązaniem solidarnym, które ciąży na obojgu skarżących. Wobec powyższego, mając na uwadze obecny dochód Z. i E. K. w kwocie 1500 zł i brak majątku, nie ma żadnej możliwości spłaty zobowiązania, gdyż wysokość zobowiązania przerasta możliwości finansowe skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie podstawy nieważności nie zachodzą, skarga kasacyjna podlegała zatem rozpoznaniu. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu wskazanych wyżej podstawach. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania strona wskazała na art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. podnosząc, że Sąd I instancji rozstrzygając sprawę, nie uwzględnił wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady uwzględnienia słusznego interesu obywateli w ramach uznania administracyjnego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, gdy organ działa na podstawie uznania administracyjnego, a więc ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, to jego szczególnym obowiązkiem jest dokładne zbadanie i rozważenie okoliczności indywidualnych danej sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Do umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, a więc zewidencjonowanych na koncie P.P.H.U. "E." s.c., zastosowanie ma art. 28 ust. 2 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ dokonał analizy sytuacji finansowej zobowiązanego i uznał, że nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności składek. Organ ustalił, że nie została stwierdzona bezskuteczność egzekucji prowadzonej wobec spółki przez Urząd Skarbowy w S.. Zakład nie stwierdził również zaistnienia przesłanki umorzenia z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. w postaci zaprzestania prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności. Organ wskazał źródła skutecznej egzekucji - wynagrodzenie E. K. z umowy o pracę w kwocie brutto 1000 zł oraz wierzytelność spółki w łącznej kwocie 105.124,06 zł z odsetkami. Porównał także należności wykazane w piśmie z dnia 27 marca 2007 r. z należnościami wykazanymi w piśmie z dnia 29 marca 2006 r. i stwierdził, że część z nich została zapłacona, część uległa zmniejszeniu, a pozostała kwota pozostaje na podanym poziomie. Zmniejszeniu uległy również zobowiązania podatkowe spółki. Zakład podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wobec powyższego nie można zarzucić Sądowi I instancji, że nie dostrzegł naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, skoro takie naruszenie nie miało miejsca. W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., polegającą na przyjęciu błędnej wykładni uznania administracyjnego i błędną subsumcję stanu faktycznego pod normę prawną. Przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. daje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych możliwość umorzenia - w całości lub w części - należności z tytułu składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o której mowa w ust. 2 art. 28 ustawy. W uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Szczegółowe zasady umarzania takich należności określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Sąd I instancji, uznając za chybiony zarzut niezastosowania w sprawie § 3 ust. 1 tego rozporządzenia prawidłowo stwierdził, że art. 28 ust. 3a u.s.u.s., a tym samym § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia nie znajduje w rozpatrywanej sprawie zastosowania. Przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ma zastosowanie do postępowań dotyczących umorzenia należności wynikających z działalności spółki, zewidencjonowanych na indywidualnych kontach E. K. i Z. K. jako płatników składek. Do umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych zewidencjonowanych na koncie spółki stosuje się art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Przepis ten dotyczy bowiem możliwości umarzania należności z tytułu składek ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Należności takie mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Sytuacje, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek enumeratywnie wskazuje art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Organ - na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. - zobowiązany jest zatem do zbadania czy całkowita nieściągalność występuje, czy też nie, i do wydania decyzji na podstawie tak poczynionych ustaleń. Nie zmienia to jednak faktu, że art. 28 ust. 2 u.s.u.s., tak jak i art. 28 ust. 3a tej ustawy, daje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych możliwość umorzenia należności z tytułu składek: "... mogą być umarzane...". Jest to decyzja uznaniowa organu. W przypadku umorzenia zaległych należności na ubezpieczenia społeczne Zakładowi przyznano zatem swobodę uznania administracyjnego, co nie oznacza jednak dowolności w podjęciu rozstrzygnięcia. Ograniczeniami swobody uznania administracyjnego są bowiem wskazane wyżej przesłanki z art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. Umorzenie może nastąpić jedynie w przypadku wystąpienia całkowitej nieściągalności. Organ powinien szczególnie wnikliwie zbadać sytuację materialną zobowiązanego i ocenić ją przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów. Ocena ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej przez organ decyzji. Reasumując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić zarzutów strony skarżącej odnośnie naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli czynności organu w zakresie właściwego zbadania przez ten organ przesłanek umorzenia należności z tytułu składek zawartych w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. W uzasadnieniu decyzji organ, w ramach uznania administracyjnego, odniósł się bowiem do aktualnej sytuacji majątkowej zobowiązanego z tytułu składek, zawarł analizę wskazanych wyżej przesłanek umorzeniowych oraz dokonał subsumcji prawidłowo ustalonego stanu faktycznego do tychże przesłanek. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie miał zatem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. jest niezasadny. Przepisy tego rozporządzenia, ze wskazanych wyżej przyczyn, nie znajdują bowiem w niniejszej sprawie zastosowania. Mając powyższe na względzie, uznając, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.