II SA/Łd 1037/07

Dnia 23 stycznia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi J. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98. poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzenia sprawy z urzędu nakazał J.T. rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego na nieruchomości przy ul. A Nr 20a w Ł. Uzasadniając organ wyjaśnił, iż w trakcie czynności kontrolnych dokonanych w dniach 23 kwietnia 2007r. i 11 maja 2007r. na posesji, której współwłaścicielami są J.T. i T.P., ustalono iż na terenie nieruchomości wybudowany został budynek gospodarczy w konstrukcji metalowej o powierzchni zabudowy ca 11,0 m² i średniej wysokości 1,90 m. Budynek połączony jest wzdłuż prawej ściany podłużnej łącznikiem z murowanym starym budynkiem gospodarczym, szerokość łącznika wynosi ca 0,80 m. Budynek zlokalizowany jest przy podłużnej wewnętrznej granicy działki ustalonej w drodze postępowania sądowego, postanowieniem Sądu Rejonowego II Wydział Cywilny z dnia 3 marca 2006r. i dzielącej teren nieruchomości na działkę użytkowaną przez stronę i odrębnie użytkowaną przez T.P. Dalej organ podał, iż J.T. pomimo prawidłowego zawiadomienia nie była obecna w trakcie oględzin i nie przedłożyła do wglądu dokumentu upoważniającego do budowy budynku gospodarczego zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym przypadku zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych właściwemu organowi administracji architektonicznej. Dodał, iż pismem z dnia 6 czerwca 2007r. UMŁ Delegatura Ł.-G. Referat Urbanistyki i Administracji Architektoniczno-Budowlanej poinformował, że dla spornej inwestycji nie była wydawana decyzja o warunkach zabudowy oraz że dla omawianego rejonu nie istnieje plan zagospodarowania przestrzennego. Nie wydano również pozwolenia na budowę, inwestor nie dokonał zgłoszenia, zatem nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku jest w pełni zasadny. Inspektor nadmienił także, iż w toku postępowania pełnomocnik strony załączył do akt sprawy komplet dokumentów, pism kierowanych do Kierownika Referatu Urbanistyki i Administracji Architektoniczno-Budowlanej, jednak nie wynika z nich, że inwestor w wymaganym terminie i we właściwej formie, zgodnie z przepisami, zgłosił do właściwego organu zamiar budowy budynku gospodarczego. Zauważył, iż powyższe pisma były z 2007 roku, a budynek powstał we wrześniu 2006 roku. Organ podniósł, iż obok braku zgłoszenia i innych zezwoleń, sporny budynek zlokalizowany jest niezgodnie z treścią §12 ust.1, 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). W myśl tych przepisów obiekty budowlane ze ścianami bez otworów okiennych lub drzwiowych należy zlokalizować w odległości 3m od granicy działki. Dopuszcza się lokalizację obiektu budowlanego w granicy o ile jednak przy granicy istnieje budynek na sąsiedniej działce. W niniejszej sprawie sąsiednia zabudowa nie przylega do wewnętrznej granicy. Reasumując organ podniósł, iż w świetle ustalonego stanu faktycznego brak jest podstaw do wszczęcia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. W odwołaniu od powyższej decyzji J.T. zarzucając naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podniosła, iż przepis art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego wyłącza stosowanie art. 49b ust. 1 jeśli obiekt budowlany nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów techniczno-budowlanych. W ocenie strony nie było żadnych przeciwwskazań do legalizacji spornego obiektu, określonego przez organ jako budynek gospodarczy. Pani T. wskazała, iż organ błędnie zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako budynek, pomimo, iż nie jest on trwale połączony z gruntem i nie posiada fundamentów. Sporny obiekt nie jest budynkiem zatem nie mają do niego zastosowania także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. W odniesieniu do samego postępowania strona podniosła, iż zostało wszczęte z urzędu w dniu 12 czerwca 2007r. i jedyną czynnością organu po tej dacie było wydanie decyzji. Zdaniem strony postępowanie dowodowe, jakie przeprowadził organ po wszczęciu postępowania nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy i treści uzasadnienia, z którego wynika, iż były prowadzone czynności dowodowe przed wszczęciem postępowania. W kolejnym odwołaniu, złożonym w terminie prawem przewidzianym, pełnomocnik strony zarzucił naruszenie art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, iż sporny obiekt nosi cechy budynku w rozumieniu tego przepisu oraz §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., który nie powinien mieć zastosowania. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając wskazał, iż sporny budynek w konstrukcji metalowej o wymiarach 2,4 m x 4,8 m nie jest trwale połączony z gruntem, zaś przy jego stawianiu roboty budowlane polegały na montażu metalowych ścian (art.5 ust. 7 ustawy), w rezultacie sporny obiekt spełnia cechy tymczasowego obiektu, o jakim mowa w art. 3 ust. 5 ustawy. Konsekwentnie zatem nie jest uzasadnione zastosowanie do spornego obiektu przepisów rozporządzenia. Decyzją z dnia [...] Nr [...] znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania i ustalenia zgodnie z którymi sporny budynek o konstrukcji metalowej ma długość 4,8m, szerokość 3,3m i wysokość 1,8-2,03m, od frontu posiada wrota 2,19 x 1,93m oraz drzwi jednoskrzydłowe o szerokości 0,87m i wysokość 1,8m. Obiekt zlokalizowany jest w odległości 7,46m od budynku mieszkalnego. Dalej powołał treść przepisu art. 49b ust. 1 ustawy, z którego wynika, iż organ nadzoru budowlanego posiada obowiązek zastosowania sankcji nakazu rozbiórki w stosunku do obiektów co do których nie są spełnione przesłanki umożliwiające ich legalizację. Stosownie zaś do art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, budowa spornego obiektu, który jak słusznie podnosi strona nie stanowi budynku lecz zdaniem organu obudowaną wiatę o konstrukcji metalowej, wymagała dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Strona takiego zgłoszenia nie dokonała, a to uzasadnia wdrożenie trybu określonego w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. W kwestii zastosowanych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. organ odwoławczy podniósł, iż nie może się odnieść do tej kwestii, gdyż istniejący w aktach materiał nie pozwala na ustalenie, czy granica pomiędzy działkami została ustalona w sposób formalny i została wykazana w geodezyjnej ewidencji gruntów, czy powstała jedynie w ramach podziału do użytkowania nieruchomości wspólnej. Reasumując organ odwoławczy podniósł, iż słusznie organ I instancji wydał nakaz rozbiórki spornego obiektu, jako wykonanego bez wymaganego zgłoszenia, aczkolwiek mylnie określił wskazany obiekt jako budynek gospodarczy. Jednakże błąd taki nie ma wpływu na prawidłowość orzeczenia, bowiem w uzasadnieniu decyzji dokładnie określono, o jaki obiekt budowlany i w jakim miejscu usytuowany chodzi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.T. zarzucając naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Powtórzyła uzasadnienie wniesionego odwołania, podniosła, iż organ I instancji uznał, że sporny obiekt jest budynkiem gospodarczym, zaś organ odwoławczy przyjął, iż jest to obudowana wiata. Zdaniem strony skarżącej te różne od siebie ustalenia świadczą o dowolności w zakresie ustalania stanu faktycznego. Dodała, iż nawet gdyby przyjąć, że istnieje podstawa do zastosowania nakazu rozbiórki to organ nie miał wystarczających danych do określenia zakresu prac rozbiórkowych. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów art. 7, 77 §1, i 80 Kpa, nadto art. 10 i 79 §2 Kpa, gdyż nie miała możliwości ustosunkowania się do całości materiału sprawy, zarówno w postępowaniu przed organem I instancji jak i organem odwoławczym. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie znajdując podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnił, iż strona miała możliwość zapoznania się z materiałem sprawy, gdyż pełnomocnik strony był powiadamiany w tym zakresie. Skarżąca była również zawiadomiona o terminie oględzin, jednakże w odpowiedzi na to zawiadomienie poinformowała organ, że oględziny jako zaplanowane bez wniosku z jej strony uzna za wtargnięcie na teren prywatny. W konkluzji organ podniósł, iż w pełni podtrzymuje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, zaskarżona decyzja nie narusza bowiem przepisów prawa, sądy administracyjne zostały zaś powołane do badania zgodności z prawem działania organów administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a"). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust.1 p.p.s.a.), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a.). Ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 w/w ustawy). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Podkreślić należy także, iż sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Rozpatrując złożoną skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które musiałyby skutkować uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakazującą J.T. rozbiórkę obiektu budowlanego usytuowanego na nieruchomości przy ul. A Nr 20a w Ł. Podstawą prawną powyższych rozstrzygnięć były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w szczególności przepis art. 49b ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Natomiast w myśl ust. 2 art. 49b w/w ustawy, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem – gdy budowa nie została zakończona – prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia legalizacji popełnionej samowoli budowlanej. Z powołanych przepisów wywieść należy, iż przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu organ nadzoru budowlanego sprawdza czy nie zachodzą przesłanki do zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy podkreślić trzeba, iż postępowanie przeprowadzone w kierunku legalizacji nie ujawniło istnienia, po stronie skarżącej, przesłanek umożliwiających tę legalizację, natomiast zobligowało organy do nakazania rozbiórki spornego obiektu budowlanego. Jak wynika z ustalonego w sprawie stanu faktycznego na wybudowanie spornego obiektu nie było wymagane pozwolenie na budowę. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat, altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25m². Z kolei w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 w/w ustawy. Przedmiotowy obiekt o konstrukcji metalowej ma długość 4,8m i szerokość 3,3m, niewątpliwie zatem jego powierzchnia zabudowy nie przekracza 25m², tym samym sporny obiekt nie powinien zostać wybudowany przed dokonaniem zgłoszenia właściwemu organowi. Jak ustaliły organy nadzoru budowlanego skarżąca nie dokonała takiego zgłoszenia, owszem czyniła kroki zmierzające do zgłoszenia właściwemu organowi budowy i użytkowania obiektu, jednakże zamiar swój realizowała dopiero w pismach kierowanych do Kierownika Referatu Urbanistyki i Administracji Architektoniczno-Budowlanej Delegatury Ł.-G. z dnia 10 kwietnia 2007r., z dnia 2 maja 2007r. i z dnia 27 czerwca 2007r. Z treści tych dokumentów nie wynika jednak by inwestor w wymaganym terminie i we właściwej formie zgłosił zamiar budowy. Bezsprzecznie skarżąca nie zgłosiła zamiaru wybudowania spornego obiektu. Za niekwestionowaną należy również uznać datę powstania przedmiotowego obiektu, w toku postępowania ustalono, iż powstał on we wrześniu 2006 roku. Co istotne na datę tę wskazuje również sama skarżąca w jednym z wyżej wymienionych pism, z dnia 10 kwietnia 2007r. Powyższe ustalenia prowadzą do stwierdzenia, iż organ nadzoru budowlanego miał podstawy prawne do wszczęcia postępowania w trybie art. 49b Prawa budowlanego, z uwagi na naruszenie przepisu art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i dopuszczenie się przez stronę skarżącą samowoli budowlanej. W dalszych czynnościach organ sprawdził czy jest możliwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie ust. 2 art. 49b Prawa budowlanego. Organ I instancji ustalił, w drodze zapytania skierowanego do Urzędu Miasta Ł., iż dla spornego obiektu nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, jak również nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poczynione ustalenia nie pozwoliły organom na wszczęcie postępowania legalizacyjnego, w dacie wszczęcia postępowania strona nie dysponowała ostateczną decyzją o warunkach zabudowy a jednocześnie brak było dla terenu, na którym znajduje się nieruchomość, aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, organy zobligowane treścią przepisu art. 49b ust. 1 w/w ustawy przeprowadziły postępowanie w kierunku wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu. W świetle przeprowadzonych czynności i pozyskanych w jego toku informacji należy podzielić stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż zaistniały wszystkie przesłanki uprawniające organ do wydania nakazu rozbiórki. Decyzja nakazująca rozbiórkę jest w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, tym samym uchylenie zaskarżonych decyzji w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego prowadziłoby do przywrócenia stanu niezgodnego z prawem i do odstąpienia od sankcjonowania samowoli budowlanej, co stałoby w sprzeczności z głównym celem unormowania przepisu art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego obowiązane są do nadzoru nad samowolną działalnością inwestorów, w pierwszej kolejności nadzór taki sprowadza się do podejmowania działań, które jednocześnie mają doprowadzić zastany stan faktyczny do stanu zgodnego z prawem, ale i mają umożliwić inwestorom dalsze korzystanie z wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu. Dopiero wykorzystanie wszystkich możliwości legalizacji samowoli uprawnia organ do wydania nakazu rozbiórki. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie w kierunku legalizacji, jednakże nie zostały spełnione przesłanki z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego i okoliczność ta dała pełne podstawy prawne do wydania nakazu rozbiórki. Prawo budowlane w sposób rygorystyczny traktuje wypadki tzw. "samowoli budowlanej" i wymaga bezwzględnie, w wypadku jej stwierdzenia, usunięcia skutków sprzecznych z prawem budowlanym działań (wyrok NSA z dnia 26 marca 1999r., sygn.akt IV SA 516/97, Lex Nr 46659). Na marginesie rozważań podkreślić należy, iż do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego nie możemy odnieść treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r. sygn.akt P 37/06, którym orzekł, iż art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Nie możemy tym samym uznać, iż strona nie musi dysponować ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie istnienie takiej ostatecznej decyzji warunkowało wszczęcie i skuteczne zakończenie postępowania legalizacyjnego, z uwagi na jej brak organy zasadnie nakazały rozbiórkę spornego obiektu. Reasumując powyższe wywody należy wskazać, iż organy nadzoru budowlanego prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne i zachowały wszelkie wymogi postępowania dowodowego. W tak ustalonym stanie faktycznym zarzuty strony nie znajdują uzasadnienia. Kontrola zaskarżonej decyzji uprawnia Sąd do stwierdzenia, iż decyzja ta nie narusza przepisów prawa, a przytoczona w niej argumentacja zasługuje na uwzględnienie. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. AR