VI SA/Wa 2000/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz S. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...] uznał za niedopuszczalne zażalenie skarżącego - Pana S. G. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania o dopuszczenie do wykonywania zadań z bronią palną. Organ II instancji wskazał, że postanowienie organu I instancji nie zostało skarżącemu doręczone i z tego powodu skarga nie powinna być jeszcze wniesiona. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podniósł, iż stanowisko Komendanta Głównego Policji odnośnie nie przesłania mu przez organ I instancji postanowienia o zawieszeniu postępowania jest błędne. Wskazał, że postanowienie z dnia [...] sierpnia 2007 r. faktycznie otrzymał w dniu 3 września 2007 r. i z tego powodu brak jest podstaw do wydania przez organ II instancji postanowienia z dnia [...] października 2007 r. o niedopuszczalności zażalenia. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że skarga w części dotyczącej braku podstaw do wydania postanowienia o niedopuszczalności zażalenia jest zasadna i wnosił o jej uwzględnienie. Wskazał, że z akt sprawy, wynika, iż postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie dopuszczenia skarżącego do wykonywania zadań z bronią palną zostało doręczone obu stronom postępowania, tj. Komendantowi Regionu SOK w W. oraz skarżącemu, a nie jak błędnie przyjął Komendant Główny Policji - tylko Komendantowi Regionu SOK. Pomyłka organu wynikła z faktu, iż w aktach sprawy, przekazanych mu wraz z zażaleniem na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. w przedmiocie zawieszenia postępowania, nie było zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki przez skarżącego, a jedynie przez drugą stronę postępowania - Komendanta Regionu SOK. Dokument ten wpłynął do organu I instancji później i nie został przekazany organowi II instancji. Organu tego nie powiadomiono też w inny sposób o istnieniu dokumentu potwierdzającego odbiór postanowienia, stąd też błędnie uznał on, iż postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. nie zostało skarżącemu doręczone. Skutkiem takiego uznania było wydanie przez niego postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ stwierdził, że skarga w części dotyczącej braku podstaw do wydania postanowienia o niedopuszczalności zażalenia jest zasadna i wnosił o jej uwzględnienie. Jak wynika z odpowiedzi na skargę pomyłka organu co do przedwczesności odwołania wynikła z faktu, iż w aktach, przekazanych mu wraz z zażaleniem na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. w przedmiocie zawieszenia postępowania, nie było zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki przez skarżącego, a jedynie przez drugą stronę postępowania - Komendanta Regionu SOK. Dokument wskazujący potwierdzenie odbioru wpłynął do organu I instancji później, i nie został przekazany organowi II instancji. Organ II instancji nie został powiadomiony o istnieniu tego dokumentu w inny sposób. Organ wskazał, że błędnie uznał, iż postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. nie zostało skarżącemu doręczone, czego skutkiem było wydanie przez niego postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Stanowisko organu II instancji jest prawidłowe. Jak wynika z akt sprawy dokument "zwrotne potwierdzenia odbioru przesyłki przez skarżącego" wpłynął do organu I instancji później, i nie został przekazany organowi II instancji. Wobec czego wydanie przez organ postanowienia o niedopuszczalności zażalenia z powodu, że postanowienie organu I instancji nie zostało skarżącemu doręczone i skarga nie powinna być jeszcze wniesiona, bo orzeczenie nie weszło do obrotu prawnego jest niezasadne. Sąd uchylił więc zaskarżone postanowienie a na podstawie art. 134 i 135 ustawy o p.p.s.a. uchylił także postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] sierpnia 2007 r. Kontrolowana przez sąd działalność administracji publicznej to zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracyjnego, jak również postępowanie administracyjne poprzedzające jej wydanie. Na podstawie powołanego przepisu art. 135 p.p.s.a., sąd może objąć swoim rozstrzygnięciem inne akty i czynności podjęte w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Postępowanie sądowe dotyczyć będzie zawsze zaskarżonego aktu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2005 r., sygn. akt I GSK 156/2005). Pojęcie "sprawy", jakim posługują się cyt. wyżej przepisy, jest pojęciem niedookreślonym. Prawodawca bowiem w żaden sposób go nie zdefiniował. W konsekwencji oznacza to, że jego zakres wymaga ustalenia na potrzeby każdego indywidualnego przypadku. Innymi słowy, w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest dostatecznych przesłanek, które pozwalałyby zbudować uniwersalną definicję "sprawy". Mając wszakże na względzie poglądy zarówno doktryny, jak i judykatury za w pełni uprawniony uznać należy pogląd, że analizowane tu pojęcie rozumieć należy szeroko. U podstaw takiego wniosku spoczywa fakt, iż pojęcie "sprawy", jakim operują przywołane wyżej przepisy, niewątpliwe różni się od pojęcia "sprawa administracyjna". Jest bowiem od niego szersze. Spostrzeżenie to pozwala zatem przyjąć, że obejmuje ono wszelkie te postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne, bez względu na to czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając zaskarżone, warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Innymi słowy, granice sprawy, o której mowa w ww. przepisach p.o.p.s.a., wyznacza w istocie rzeczy istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym (por.: T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2005 r., str. 25-26; 434-435). W rezultacie tego za w pełni uzasadniony uznać należy wniosek, że Sąd uchylając przedmiotowe postanowienia nie wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy w ujęciu art. 134 p.o.p.s.a., dokonując oceny charakteru prawnego zawieszenia postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, "ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi (...) wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych" (por. wyr. NSA z dnia 20 listopada 1997 r., SA/Ł 2572/95, Pr. Gosp. 1998, nr 5, s. 36). W podobny sposób ujęto tę kwestię w uchwale NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 (ONSA 1997, nr 3, poz. 104), w której stwierdzono, że "W postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi (art. 51), jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot". Przepis art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) statuuje zasadę niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi w zakresie zaskarżenia przez stronę skarżącą, determinując tym samym granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny. Dotyczy on również fazy orzekania przez sąd. Przedmiotowy przepis nakłada na sąd obowiązek wyjścia poza granicę skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Nadrzędnym obowiązkiem sądu jest, stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Sąd Administracyjny więc z urzędu rozpatruje, czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie przedmiotowego przepisu. Materialną podstawę rozstrzygania w przedmiocie pozwolenia na broń regulują przepisy art. 18 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt. 6 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. z 1999r., Nr 53, poz. 549 z póź.zm.). Zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 18 ust. 1 pkt. 2 ustawy o broni i amunicji właściwy organ Policji cofa pozwolenie na broń, jeżeli osoba, której pozwolenie takie wydano należy do osób, o których mowa m.in. w art. 15 ust. 1 pkt. 6. Przepis art. 15 ust. 1 pkt. 6 uznaje, że pozwolenia na broń nie wydaje się osobom, co do których istnieje uzasadniona obawa, że mogą użyć broni w celach sprzecznych z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, w szczególności skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu albo wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie takich przestępstw. Broń jako dobro szczególnie reglamentowane ustawą o broni i amunicji, może być w ocenie Sądu powierzone osobie o wyjątkowych predyspozycjach i nieskazitelnej postawie, a jej przejawem jest przede wszystkim respektowanie ustanowionego prawem porządku. Komendant Wojewódzki Policji w L. postanowieniem z dn. [...]08.2007 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie dopuszczenia skarżącego do wykonywania zadań z bronią palną z uwagi na tocząca się przed Sądem Rejonowym w [...] sprawę sygn. akt [...], które to postępowanie w dacie wydania postanowienia nie było zakończone. Uznano więc, że istnieją przesłanki do skorzystania przez organy z przepisu art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Powyższy przepis wyznacza podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Organ zatem, w razie wystąpienia ww. przesłanki obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie. W związku z tym, w trakcie postępowania administracyjnego, organ ma z urzędu obowiązek badać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 7, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 443). W przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie. Przez ww. pojęcie "zagadnienie wstępne" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, która jest przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zwieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, takich jak: postępowanie administracyjne musi być w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 7, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 444). W przedmiotowej sprawie nie zaistniały wszystkie powyższe trzy przesłanki stanowiąc podstawę do zawieszenia przez organ z urzędu postępowania zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreśla się, że przy ocenie czy dana kwestia stanowi zagadnienie wstępne niezbędne jest uprzednie ustalenie związku pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym", (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2006 r., IV SA/Wa 341/2006). Ponadto omawiany pogląd znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 11 stycznia 1996 r., SA/Wr 2022/95 w którym podniesiono, iż termin "zagadnienie wstępne", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., oznacza takie zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i od rozstrzygnięcia, którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, natomiast właściwy jest inny organ administracji państwowej lub sąd". Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi, w wyroku z dnia 13 października 2000 r. IV SA 1670/98, w stwierdził, że "samo wszczęcie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, mające na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania w tym postępowaniu administracyjnym art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.". Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał, iż w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie administracyjne jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Chodzi tu o sytuacje, gdy kwestia prejudycjalna jest wątpliwa i dla jej wyjaśnienia niezbędne jest przeprowadzenie postępowania przed właściwym organem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., IV SA 3318/2002). Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2005 r., OSK 1847/2004, z którego treści wynika, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dopiero gdy ustaną przyczyny zawieszenia, ww. organ podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Przez zagadnienie wstępne należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Biorąc pod uwagę treść art. 18 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt. 6 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. z 1999r., Nr 53, poz. 549 z póź. zm.), gdzie stwierdzono, że pozwolenia na broń nie wydaje się osobom, m.in. wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie przestępstw przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu to należy uznać, że nie zostały spełnione przesłanki opisane w przepisie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Jak wskazano wyżej brak jest podstaw do zawieszenia postępowania. Jeżeli organ uzna, że postępowanie karne dotyczy jednego z czynów opisanych w art. 15 ust. 1 pkt. 6 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji to winien prowadzić postępowanie zgodnie z zapisem tego przepisu. Jeżeli natomiast stwierdzi, że postępowanie dotyczy innego czynu opisanego w przepisach karnych, to prowadząc postępowanie winien rozważyć czy istnieje uzasadniona obawa, że taka osoba może użyć broni w celach sprzecznych z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie kontynuował postępowanie w przedmiocie dopuszczenia skarżącego do pracy z bronią, bowiem jak wskazano wyżej brak jest podstaw do zastosowania z przepisu art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c. ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 o ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi