II SA/Rz 463/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak /spr./ Sędziowie WSA Jolanta Ewa Wojtyna AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do odbycia specjalizacji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowej Komisji Specjalizacyjnej z dnia [...] stycznia 2007 r. (bez numeru); II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. O. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 463/07 UZASADNIENIE Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2007 r Nr [...] działając w oparciu o art. 138 § l pkt 1 k.p.a. oraz § 19 ust. 11 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz.U. 2005 r. Nr 213, poz.1779) utrzymał w mocy decyzję Państwowej Komisji Specjalizacyjnej z dnia [...] stycznia 2007 r. /bez numeru/ o odmowie przyjęcia lekarza M. O. na specjalizację w dziedzinie anestezjologii i intensywnej terapii. Z uzasadnienia tej decyzji oraz akt sprawy wynika, że w/w nie został zakwalifikowany przez Państwową Komisję Specjalizacyjną do odbycia specjalizacji w dziedzinie anestezjologii i intensywnej terapii wobec stwierdzenia, że odbiega on od poziomu wiedzy innych starających się o specjalizację lekarzy, wykazał się niskim poziomem wiedzy oraz brakiem predyspozycji do podjęcia specjalizacji w tym zakresie. W odwołaniu do Wojewody odwołujący domagał się jej zmiany i orzeczenia o zakwalifikowaniu jego do odbycia specjalizacji w/w dziedzinie w trybie rezydentury. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu § 19 pkt 11 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz.U. 2005 r. Nr 213, poz. 1779). Zarzucił, że nie otrzymał decyzji Państwowej Komisji Specjalizacyjnej z dnia [...] stycznia 2007 r. o odmowie przyjęcia jego na specjalizację. Informację o negatywnym załatwieniu jego wniosku w sprawie specjalizacji otrzymał od Dyrektora Wojewódzkiego Centrum Analiz i Nadzoru w Ochronie Zdrowia Ośrodka Doskonalenia Kadr Medycznych /pismo z dnia 7 lutego 2007 nr [...]/. Dodatkowo wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom komisji uzyskał wymaganą ilość punktów, a liczba miejsc rezydenckich na wybraną przez niego specjalizację była wystarczająca do jego przyjęcie. W ocenie odwołującego spełnia on wszystkie wymogi do uzyskania pozytywnej oceny i przyjęcia na specjalizację w trybie rezydentury. Rozpoznając odwołanie Wojewoda nie uwzględnił odwołania i stawianych w nim zarzutów. Przyznał fakt, że decyzja Państwowej Komisji Specjalizacyjnej z dnia [...] stycznia 2007 roku została wydana z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże jej elementy wskazują, że jest to decyzja administracyjna, która podlega zaskarżeniu. Organ odwoławczy opierając się na zgromadzonej dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy stwierdził, że członkowie Państwowej Komisji Specjalizacyjnej dokonali oceny w/w na podstawie wyniku otrzymanego z Lekarskiego Egzaminu Państwowego oraz z rozmowy kwalifikacyjnej. Dodatkowo na wynik oceny wpłynęła negatywna ocena z dotychczasowego zakładu pracy oraz negatywna opinia personelu medycznego jak również stwierdzony przez komisję brak predyspozycji do podjęcia specjalizacji w tym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący M. O. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił; 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego § 19 ust.3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz.U. 2005 r. Nr 213, póz.1779 oraz przepisu § 19 ust.6 w/w rozporządzenia. 2/ naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 11 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie przesłanek którymi kierował się organ administracji, w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. /brak uzasadnienia decyzji/, art. 109 § 1 kpa /decyzja nie została doręczona/ oraz naruszenie przepisów art. 6, art.7, art. 77 § 1 , art. 80 k.p.a. Nadto skarżący zakwestionował sposób przeprowadzenia rozmowy kwalifikacyjnej oraz datę protokołu końcowego z postępowania konkursowego. Argumentacja Państwowej Komisji Specjalizacyjnej w przedmiocie negatywnej opinii środowiska medycznego nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy, wręcz odwrotnie skarżący jest w posiadaniu dokumentu potwierdzającego jego pozytywną opinię w środowisku medycznym, które to opinie dołącza jako dowód w sprawie do skargi. W cenie skarżącego organy orzekające w sprawie zastosowały instytucję uznania administracyjnego, gdy tymczasem Komisja winna kierować się przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz.U. 2005 r. Nr 213, poz.1779), które to rozporządzenie taksatywnie wymienia kryteria jakimi organy orzekające powinny się kierować. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wymienionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. Kontrola tegoż Sądu sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z 2002 r Nr 153 poz. 1269/, przy czym Sąd ten z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270/ nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody decyzją z dnia [...] marca 2007 r., utrzymująca w mocy decyzję Państwowej Komisji Specjalizacyjnej z dnia [...] stycznia 2007 r. /bez numeru/ o nie możliwości podjęcia specjalizacji przez lekarza M. O. w dziedzinie anestezjologii i intensywnej terapii. Zgodzić się należy z organem orzekającym w sprawie , że podstawę prawną do zakwalifikowania lub nie zakwalifikowania lekarza do przyjęcia na specjalizację regulują przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz. U. 2005 r. Nr 213, poz.1779) zwane dalej rozporządzeniem, które to przepisy zawierają uregulowania o charakterze materialnym i procesowym. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga nieprecyzyjne określenie przedmiotu sprawy zarówno przez organ I jak i II instancji. Organ I instancji przedmiot sprawy określa cyt. "nie może podjąć specjalizacji" którego to określenia nie zawiera w/w rozporządzenie. Natomiast organ II instancji w sentencji decyzji nie określił w ogóle przedmiotu sprawy natomiast w uzasadnieniu powtórzył za organem I instancji wadliwie ustalony przedmiot sprawy. Wytknąć należy organom orzekającym w sprawie, że w/w rozporządzenie nie daje uprawnienia do takiego rozstrzygnięcia. Upoważnia natomiast Państwową Komisję Specjalizacyjną do wydania decyzji o zakwalifikowaniu lub nie zakwalifikowaniu lekarza ubiegającego się o odbywanie specjalizacji z wybranej dziedziny medycyny. Z treści skargi oraz wyjaśnień złożonych na rozprawie przez skarżącego wynika, że skarżący ubiegał się o przeprowadzenie postępowania kwalifikacyjnego w celu rozpoczęcia specjalizacji w dziedzinie anestezjologii i intensywnej terapii w trybie rezydentury. § 18 ust. 1 rozporządzenia określa jakie warunki musi spełniać lekarz aby rozpocząć specjalizację z wybranej specjalności. Według tego przepisu lekarz może rozpocząć specjalizację w wybranej specjalności, jeżeli posiada prawo wykonywania zawodu lekarza na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i został zakwalifikowany do jej odbycia w wyniku postępowania kwalifikacyjnego. Postępowanie kwalifikacyjne w tym zakresie uzależnione jest od złożenia wniosku przez lekarza starającego się o przyjęcie na specjalizacje do Wojewódzkiego Centrum Zdrowia Publicznego /zwane dalej WCZP/ w terminie określonym w § 18 ust.2 rozporządzenia /do dnia 30 kwietnia lub do dnia 30 listopada każdego roku/. Lekarz ubiegający się przyjęcie w celu odbycia specjalizacji może być w danym terminie dopuszczony do postępowania kwalifikacyjnego tylko w jednej dziedzinie medycyny i tylko w jednym WCZP /ust. 7/, składa oświadczenie o treści, że złożył wniosek o rozpoczęcie specjalizacji tylko w jednym WCZP, którego wzór określa wzór załącznik nr 4 do rozporządzenia /ust. 9/. Postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza WCZP dwa razy do roku w terminach; od dnia 1 maja do 30 czerwca oraz od 1 grudnia do 31 stycznia /§ 19 ust.1/. Postępowanie kwalifikacyjne obejmuje ocenę formalną wniosku o rozpoczęcie specjalizacji oraz postępowanie konkursowe /§ 19 ust. 2/. Postępowanie konkursowe obejmuje i uwzględnia w przypadku lekarza starającego się o rozpoczęcie specjalizacji w ramach rezydentury; 1/ rozmowę kwalifikacyjną oraz wynik Lekarskiego Egzaminu Państwowego /§19 ust. 3 pkt 1 lit. a /. Wynik postępowania kwalifikacyjnego stanowi; procent maksymalnej liczby punktów z rozmowy kwalifikacyjnej i Lekarskiego Egzaminy Państwowego /§ 19 ust.4 pkt 1/. Maksymalna liczba punktów z rozmowy kwalifikacyjnej wynosi 15 punktów / 3 pytania po 5 punktów /§ 19 ust.5 pkt 1/. Postępowanie kwalifikacyjne przeprowadzają powoływane i odwoływane przez właściwego wojewodę Państwowe Komisje Specjalizacyjne /§ 19 ust.8 /. WCZP kieruje lekarza ubiegającego się o rozpoczęcie specjalizacji do odpowiedniej komisji na podstawie losowania przeprowadzonego w obecności przedstawiciela właściwej Okręgowej Rady Lekarskiej /§ 19 ust.9/. Od decyzji Państwowej Komisji Specjalizacyjnej lekarz może odwołać się do właściwego wojewody w terminie 14 dni od dnia zakończenia postępowania kwalifikacyjnego /§ 19 ust.11/. Wprawdzie w w/w akcie prawnym brak jest uregulowania dotyczącego spraw nieuregulowanych w tym rozporządzeniu w sprawach proceduralnych i odesłania w tym zakresie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, niemniej jednak nie zwalnia to organu orzekającego w sprawie do nie przestrzegania tych przepisów. Postępowanie kwalifikacyjne jest postępowaniem administracyjnym, którego wynik przesądza o tym czy ubiegający się lekarz o rozpoczęcie specjalizacji zostanie zakwalifikowany do odbycia czy tez nie. Rozstrzygniecie w tej materii zapada w formie decyzji. Zasady podstawowe postępowania administracyjnego w tych sprawach, a zwłaszcza gwarancje procesowe przysługujące stronom w tym postępowania regulują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd stwierdza, że organy orzekające w sprawie nie zastosowały się w pierwszej kolejności do przepisów w/w rozporządzenia jak również z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania i procedowały wadliwie w sprawie. Przepisy w/w rozporządzenia określają, że postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza Państwowa Komisja Specjalizacyjna powołana przez właściwego wojewodę do której to komisji Wojewódzkie Centrum Zdrowia Publicznego /WCZP/ kieruje lekarza ubiegającego się o rozpoczęcie specjalizacji na podstawie losowania przeprowadzonego w obecności przedstawiciela właściwej Okręgowej Rady Lekarskiej /ORL/. W aktach sprawy brak jest; zarządzenia wojewody o powołaniu składu komisji jak również brak jest protokołu z losowania oraz wniosku skarżącego o przyjęcie na specjalizację we wskazanej dziedzinie medycyny w trybie rezydentury. Decyzje obu instancji z pominięciem wniosku skarżącego i jego oceny formalnej /§ 19 ust.2 wz. z § 18 ust 2, ust. 8 i 9/ organ I instancji dodatkowo bez wskazania ilości punktów uzyskanych z rozmowy kwalifikacyjnej i Lekarskiego Egzaminu Państwowego, natomiast organ II instancji z pominięciem ilości punktów z Lekarskiego Egzaminu Państwowego wydały decyzję która nie znajduje wsparcia w przepisach rozporządzenia na które to przepisy organy obu instancji powołują się. Wskazać należy, że postępowanie kwalifikacyjne obejmuje ocenę formalną wniosku którą to ocenę przeprowadza WCZP, natomiast postępowanie konkursowe przeprowadza Państwowa Komisja Specjalizacyjna powołana przez wojewodę . Wynik postępowania konkursowego stanowi suma punktów uzyskana z rozmowy kwalifikacyjnej oraz z Lekarskiego Egzaminu Państwowego. Oznacza to, że Państwowa Komisja Specjalizacyjna orzeka jedynie o ilości punktów jaką otrzymał lekarz ubiegający się o przyjęcie na specjalizację z uwzględnieniem, że ilość maksymalna punktów jaką może otrzymać z rozmowy kwalifikacyjnej wynosi 15 /3 pytania po 5 punktów/. Do tej ilości punktów PKS dolicza się ilość punktów, którą uzyskał lekarz z Lekarskiego Egzaminu Państwowego. O zakwalifikowaniu czy też nie zakwalifikowaniu do odbywania specjalizacji decyduje zatem łącza ilość punktów uzyskana przez lekarza ubiegającego się o specjalizację . Wynika to z treść ust. 7 § 19 rozporządzenia, który stanowi, że w przypadku uzyskania przez dwóch lub więcej lekarzy jednakowej liczby punktów kwalifikujących ich do odbywania specjalizacji, postępowanie obejmuje dodatkową rozmowę kwalifikacyjną. Reasumując w/w rozporządzenie upoważnia Państwową Komisję Specjalizacyjną do orzeczenia o zakwalifikowaniu lub nie zakwalifikowaniu lekarza ubiegającego się o odbywanie specjalizacji z wybranej dziedziny medycyny w oparciu o przeprowadzone postępowanie konkursowe. O zakwalifikowaniu lekarza lub nie zakwalifikowaniu decyduje liczba wolnych miejsc szkoleniowych dla lekarzy na danym obszarze województwa oraz lokata na liście lekarzy sporządzona przez PKS, która to z kolei uzależniona jest od wyniku uzyskanego w postępowaniu kwalifikacyjnym. Decyzję w tym zakresie wydaje Państwowa Komisja Specjalizacyjna od której to lekarz może się odwołać do wojewody w terminie 14 dni od dnia zakończenia postępowania kwalifikacyjnego /ust.11 § 19 rozporządzenia/. Skoro przepisy cytowanego rozporządzenia uprawniają Państwową Komisję Specjalizacyjną do orzekania w formie decyzji w/w zakresie, należy przyjąć, że decyzja ta musi spełniać wszystkie wymogi określone w art. 107 § 1 k.p.a. z dalszymi tym zakresie konsekwencjami. Przepis ten stanowi, że decyzja powinna zawierać; oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej rozstrzygniecie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Jeżeli decyzja wydana jest przez organ kolegialny powinna być podpisana przez wszystkich jej członków. § 3 w/w przepisu stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym, dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Stwierdzić należy, ze decyzja organu I instancji tym wymogom nie odpowiada nadto została wydana bez wniosku uprawnionego podmiotu określającego treść żądania z pominięciem wskazania podstawy prawnej, wskazania sposobu jej zaskarżenia oraz nie została ona doręczona skarżącemu /art. 109 § 1 k.p.a./. Rozpatrując odwołanie, organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien wyjaśnić czy został zachowany termin do jego wniesienia /art. 134 k.p.a./. Brak ustaleń w tym zakresie nie pozwala Sądowi na kategoryczne stwierdzenie, że odwołanie zostało rozpoznane od decyzji ostatecznej. Wyjaśnić należy, że warunkiem skuteczności odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jego wniesienia. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa. Oznacza to weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która to decyzja korzysta z ochrony trwałości /art. 156 § 1 pkt 2 wz. z art. 16 § 1 k.p.a./. W ponownym postępowaniu organ I instancji w pierwszej kolejności ustali, czy skarżący złożył wniosek w terminie o rozpoczęcie specjalizacji, czy odpowiada on wymogom formalnym określonym w/w rozporządzeniu oraz czy skarżący został dopuszczony do postępowania kwalifikacyjnego. Od tych ustaleń uzależnione będzie dalsze postępowanie, które powinno zostać zakończone poprzez wydanie decyzji i doręczenie jej skarżącemu z pouczeniem o sposobie i terminie jej zaskarżenia. W/w uchybienia stanowiły podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 P.p.s.a.