I SA/Wa 1499/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008 r. sprawy ze skarg A. M. i T. M. oraz W. T. i A. E. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżących A. M. i T. M. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań Prezydenta W., A.M. i T.M., reprezentujących A. s.c. oraz W.W., uchylił decyzję Starosty W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] orzekającą o zwrocie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (dawna ul. [...]), stanowiącej działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Starosta W. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] orzekł o zwrocie wyżej wymienionej nieruchomości na rzecz spadkobierców poprzednich współwłaścicieli. Rozstrzygnięcie uzasadnił zbędnością przedmiotowej nieruchomości na cel jej wywłaszczenia. Od tej decyzji odwołali się Prezydent W., A.M. i T.M. oraz W.W., wnosząc o jej uchylenie. Po rozpatrzeniu odwołań i zbadaniu akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że sporna nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Państwa decyzją Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1973 r. nr [...], w związku z przeznaczeniem jej pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. W wyniku analizy zebranego materiału dowodowego organ I instancji uznał, że nieruchomość ta nie została wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, co skutkuje koniecznością jej zwrotu na rzecz uprawnionych osób. Do udziału w postępowaniu o zwrot przedmiotowej nieruchomości Starosta W. dopuścił jako strony m. in. A. s.c. oraz W.W., którzy są dzierżawcami omawianego terenu. Organ odwoławczy stwierdził, że stronami postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są wyłącznie były właściciel nieruchomości, bądź jego następcy prawni oraz osoby, którym do takiej nieruchomości przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów. Dzierżawa jest natomiast prawem o charakterze obligacyjnym, należącym do kategorii praw względnych tzn. skutecznych tylko względem stron danego stosunku prawnego. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stanął na stanowisku, że skarżący nie legitymują się żadnym tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowego gruntu, nie są więc stronami w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił z przyczyn formalnych zaskarżoną decyzję Starosty W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na decyzję Wojewody Mazowieckiego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A.M. i T.M. reprezentujących A. s.c, oraz W.T. i A.E. (następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości). W uzasadnieniu złożonej skargi A.M. i T.M., będący dzierżawcami części spornej nieruchomości, zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 28, 77 § 1 i 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez uznanie, że dzierżawcom nie przysługuje status strony w postępowaniu o zwrot nieruchomości oraz przez niewyjaśnienie całokształtu sprawy. Wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że Wojewoda Mazowiecki zaskarżoną decyzją uchylił decyzję Starosty W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ nie dokonał merytorycznej oceny wniesionych przez skarżących oraz przez Prezydenta W. odwołań oraz oceny zasadności podjętej przez organ I instancji decyzji. Uznał jedynie, że dzierżawcy nieruchomości nie powinni brać udziału w przedmiotowym postępowaniu jako strony, co miało stanowić jedyną przesłankę uchylenia decyzji Starosty. Zdaniem skarżących takie stanowisko organu odwoławczego rażąco narusza art. 28 kpa, przez co wypełnia przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem z chwilą wydania ostatecznej decyzji o zwrocie zaczyna płynąć termin wygaśnięcia stosunku dzierżawy. Ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej i wynajętej lub wydzierżawionej nieruchomości wpływa bezpośrednio i wprost na dotychczasową sytuację prawną dzierżawców takiej nieruchomości, gdyż z mocy art. 138 ust. 2 przywołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami wygasa stosunek obligacyjny przyznający dzierżawcy tytuł do posiadania nieruchomości, a tym samym pozbawia go przysługującego i podlegającego dotąd ochronie prawa bez możliwości przeciwdziałania temu na jakiejkolwiek innej drodze prawnej niż w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Organ odwoławczy zupełnie pominął powyższe uregulowania, mimo że powinny być mu one znane. Ponadto powyższe wynika również, zdaniem skarżących, z ugruntowanego stanowiska sądowego zupełnie pominiętego przez organ, zawartego w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2002 r. sygn. akt III RN 128/2002 oraz uchwale Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r. sygn. akt OPS 6/2003, ONSA 2004/1/10. Skarżący podkreślili, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji jedynie z powodu formalnego uniemożliwia im przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obronę swoich praw, ponieważ organ I instancji będzie musiał uwzględnić stanowisko organu II instancji, które wynika nie z merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a z treści uzasadnienia decyzji, czym organ odwoławczy rażąco naruszył prawo. Nie zajmując stanowiska co do meritum tj. co do prawidłowości zwrotu nieruchomości organ wojewódzki nie wyjaśnił w żaden sposób całokształtu sprawy, co powinno prowadzić do uchylenia wydanej decyzji. Ponadto, zdaniem skarżących, organ II instancji winien z urzędu ocenić prawidłowość rozliczeń finansowych pomiędzy Skarbem Państwa i Gminą z jednej strony, a byłymi właścicielami z drugiej, wynikających m.in. z nakładów poczynionych na nieruchomości, które w znaczący sposób wpływają na aktualną wartość nieruchomości. Do takich rozliczeń zobowiązuje art. 140 § 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W postępowaniu organu I instancji takich ustaleń brakuje lub są one nieprawidłowe, a organ wojewódzki ustaleń tych nie uzupełnił lub nie nakazał ich uzupełnienia, a zatem uwzględniając rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego organ I instancji nie będzie musiał zmieniać swojego merytorycznego rozstrzygnięcia, które niewątpliwe jest błędne. W.T. i A.E., będące jednymi z następców prawnych byłych właścicieli spornej nieruchomości, w uzasadnieniu złożonej skargi wniosły o uchylenie decyzji organu odwoławczego i uznanie, że decyzja Starosty W. była zgodna pod względem merytorycznym i formalnym z prawem. Skarżące wyjaśniły, że ich zdaniem w decyzji organu I instancji zostało zawarte zobowiązanie spadkobierców M. i J. K. do wpłaty na rzecz Miasta W. zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, co potwierdza prawidłowe ustalenie przez organ I instancji stron postępowania. W tej sytuacji skarżące uznały za niezrozumiałe powoływanie się przez organ odwoławczy na błędne ustalenie stron jako podstawy do uchylenia decyzji. Równocześnie skarżące podkreśliły, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z zasadami współżycia społecznego, ponieważ oddala w czasie zwrot nieruchomości, na który spadkobiercy czekają już przeszło 10 lat. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że Wojewoda Mazowiecki, działając jako organ odwoławczy, nieprawidłowo zastosował przepisy art. 138 § 2 kpa, który to przepis przywołał jako podstawę swego orzeczenia w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego przewidziane w art. 138 § 2 jest określane jako decyzja kasacyjna. Przepis ten upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Instytucja przewidziana w art. 138 § 2 ma charakter wyjątkowy, bowiem nie może być zastosowana w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa (B. Adamiak - Komentarz, 1996, s. 592), a co do zasady przed organem odwoławczym powinno zapaść powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne. Decyzja kasacyjna jest więc wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, a w związku z tym niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu, zaś przepis ten, tak jak wszystkie przepisy proceduralne i procesowe, winien być interpretowany ściśle. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda Mazowiecki w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił, że uchylił z przyczyn formalnych zaskarżoną decyzję Starosty W., ponieważ uznał, że skarżący A.M. i T.M., jako dzierżawcy spornej nieruchomości, nie legitymują się żadnym tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowego gruntu, nie są więc stronami w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu o zwrot nieruchomości i w tej sytuacji przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy postępując w ten sposób przede wszystkim pozostawił w ogóle bez rozpoznania odwołanie Prezydenta W., któremu nie zarzucił braku przymiotu strony. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nie wyjaśnił powodów, dla których w ten sposób uczynił. Ponadto, nawet gdyby hipotetycznie przyjąć zasadność stanowiska organu odwoławczego, to i tak w niniejszej sprawie Wojewoda błędne zastosował § 2 artykułu 138 kpa. Zgodnie bowiem z treścią art. 127 § 1 kpa odwołanie służy stronie postępowania administracyjnego. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa. W przypadku gdy odwołanie wniósł podmiot, który twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jego odwołanie. Jeżeli zaś w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że podmiot ten nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, a nie uchyla zaskarżoną decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa (np. B. Adamiak - Komentarz, 1996, s. 575). W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 podzielono ten pogląd i przyjęto, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Przede wszystkim jednak za niezasadne należy przyjąć stanowisko organu odwoławczego, że skarżącym jako dzierżawcom spornej nieruchomości nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Na kanwie tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 października 2003 r. sygn. akt OPS 6/03, publ. ONSA 2004/1/10 wyraził pogląd, że najemca (a zatem również dzierżawca i użytkownik), który na podstawie umowy zawartej z nowym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, to jest Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, używa lokal znajdujący się na tej nieruchomości, ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – w oparciu o art. 28 kpa w związku z art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu swego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że skoro w razie ostatecznego zwrotu nieruchomości po upływie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie stała się ostateczna, wygasa z mocy prawa przysługujące dotychczas najemcy prawo najmu (dotyczy to także umowy dzierżawy i użyczenia), to decyzja o zwrocie nieruchomości wpływa bezpośrednio i wprost na dotychczasową sytuację prawną najemcy (dzierżawcy, użytkownika), który z mocy art. 138 ust. 2 zostaje pozbawiony prawa przysługującego mu i podlegającego dotąd ochronie bez możliwości przeciwdziałaniu temu na jakiejkolwiek innej drodze prawnej niż w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Sąd w tym składzie w pełni podziela ten pogląd i uznaje, że w sprawie, w której organ orzeka o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, która jest obciążona prawem dzierżawy, a w konsekwencji wydanej decyzji następuje wygaśnięcie z mocy ustawy dotychczas posiadanych przez dzierżawcę praw do tej nieruchomości, dzierżawca ma status strony w tego rodzaju postępowaniu. Wynik postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości bezsprzecznie i bezpośrednio oddziałuje bowiem na jego sferę prawną, a więc - zgodnie z brzmieniem art. 28 kpa - postępowanie takie dotyczy również interesu prawnego dzierżawcy, co z kolei prowadzi do konieczności uznania go za stronę takiego postępowania administracyjnego. Z tych względów umorzenie postępowania odwoławczego wszczętego m.in. na skutek odwołania złożonego przez skarżących - jako dzierżawców nieruchomości, co do której w przypadku zwrotu z mocy prawa wygasa dotychczasowa umowa dzierżawy, nie byłoby prawidłowe, gdyż narusza przepisy art. 28 kpa w związku z art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym bardziej nie było prawidłowe rozstrzygnięcie podjęte przez organ II instancji. Za nieuzasadniony Sąd uznał natomiast zawarty w skardze zarzut, że organ II instancji winien również z urzędu ocenić prawidłowość rozliczeń finansowych pomiędzy Skarbem Państwa i Gminą z jednej strony, a byłymi właścicielami z drugiej, wynikających m.in. z nakładów poczynionych na nieruchomości, które w znaczący sposób wpływają na aktualną wartość nieruchomości, do czego zobowiązuje go przepisy art. 140 § 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu rozliczenie nakładów na wywłaszczoną nieruchomość poniesionych przez dzierżawcę ma charakter wyłącznie cywilnoprawny i w razie sporu roszczenia dzierżawcy mogą być przez niego w pełni dochodzone w postępowaniu przed sądem powszechnym, niezależnie od kwestii rozliczeń, o jakich mowa w art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powinien przede wszystkim, biorąc pod uwagę zarzuty zawarte we wszystkich złożonych odwołaniach, ponownie rozpoznać niniejszą sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.