I OSK 385/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Wojciech Mazur (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1733/07 w sprawie ze skargi R. P. na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ochrony danych osobowych uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I i przekazuje w tym zakresie sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Go 757/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. P. na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy własnego postanowienia z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] odmawiającego R. P. uwzględnienia wniosku o przesłanie mu poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii skargi złożonej przez S. P. oraz umożliwienie mu zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego w jego miejscu zamieszkania. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych ( dalej, jako Generalny Inspektor lub GIODO ) odmówił R. P. uwzględnienia wniosku w przedmiocie wyżej opisanym. W uzasadnieniu organ podał, że do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wpłynęła skarga S. P., zam. w Poznaniu, [...][...] na odmowę udostępnienia mu przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie z siedzibą w Poznaniu ( dalej, jako MOPR), danych osobowych jego syna R. P. zamieszkałego pod tym samym adresem, co skarżący. Organ wyjaśnił, że wobec powyższego zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.- powoływanej dalej, jako Kpa), R. P. został uczyniony stroną postępowania przeprowadzonego w powyższej sprawie. W dniu [...] maja 2007 r. Generalny Inspektor wydał decyzję administracyjną nakazującą MOPR udostępnienie S. P. danych osobowych dotyczących jego syna R. P. W dniu [...] czerwca 2007 r. R. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją, a we wniosku wystąpił o przesłanie poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii skargi złożonej przez jego ojca S. P. oraz o umożliwienie mu zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego (sygn. akt [...]) w jego miejscu zamieszkania. Organ podkreślił, że R. P. nie podał żadnego powodu uzasadniającego powyższy wniosek, w związku z tym, że strona nie wykazałaby żądanie wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów było uzasadnione ważnym interesem na podstawie art. 73 § 1 i 2 Kpa odmówiono uwzględnienia wniosku. W zażaleniu na to postanowienie R. P. wskazał na zły stan zdrowia oraz ciężką sytuację finansową, uniemożliwiającą mu przyjazd do siedziby GIODO w Warszawie celem zapoznania się z aktami sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2007 r. podając w uzasadnieniu, że żaden z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności art. 73 § 1 Kpa nie stanowi dla organu administracji publicznej podstawy do przesłania lub przewiezienia akt sprawy poza jego siedzibę w celu umożliwienia stronie zapoznania się z tymi aktami w miejscu zamieszkania. Na organie administracji prowadzącym postępowanie ciąży, bowiem obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa akt sprawy, w związku, z czym niedopuszczalne jest wyniesienie akt poza siedzibę organu. Generalny Inspektor odnosząc się do żądania R. P. dotyczącego przesłania poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii skargi złożonej przez S. P. podniósł, iż nie ciąży na nim taki obowiązek, bowiem Kpa przyznaje stronie jedynie prawo do przeglądania akt sprawy oraz jednocześnie precyzyjnie ustala, poprzez jakie działania strona może to prawo realizować. GIODO podkreślił, że stosownie do art. 73 § 2 Kpa, strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Organ administracji publicznej jest, zatem zobowiązany do uwzględnienia żądania strony wyłącznie w sytuacji wykazania przez nią ważnego interesu. W ocenie Generalnego Inspektora żądanie sporządzenia kopii lub odpisów poszczególnych dokumentów, jedynie w celu skorzystania z uprawnień określonych w art. 10 § 1 Kpa oraz art. 73 Kpa, jest prawnie niedopuszczalne. Natomiast strona nie wykazała w swoim wniosku w sposób dostateczny "ważnego interesu", o którym mowa w wymienionym art. 73 § 2 Kpa, bowiem za taki nie można uznać nieuprawdopodobnionej informacji o złym stanie zdrowia i trudnej sytuacji finansowej. W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie z dnia [...] lipca 2007 r. R. P. wskazał, iż w jego przekonaniu Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych bezpodstawnie odmawia mu udostępnienia akt postępowania administracyjnego, ponieważ, ze względu na swój stan zdrowia oraz ciężką sytuację materialną nie może on udać się do Warszawy, aby przejrzeć akta sprawy oraz sporządzić kopię skargi sporządzonej przez S. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, że kwestie zapoznawania się z aktami sprawy reguluje przepis art. 73 § 1 Kpa, wedle, którego w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej ma obowiązek umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Przepis ten nie oznacza jednak, iż na organie spoczywa obowiązek przesłania akt sprawy do miejscowości, w której mieszka strona celem zapoznania się z nimi. Organ ma umożliwić stronie zapoznanie się z aktami, a nie wysyłać akta tam gdzie żąda tego strona. W ocenie Sądu takie działanie organów pozostawałoby w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania (art. 12 Kpa) i sprzyjałoby ewentualnemu zniszczeniu, bądź zaginięciu akt. Sąd uznał, że realizacja uprawnienia strony wynikająca z treści art. 73 § 1 Kpa polega na umożliwieniu jej zapoznania się z tymi aktami w siedzibie organu. Za słuszne Sąd uznał także stanowisko organu, iż z treści art. 73 § 2 Kpa wynika dla strony uprawnienie do wydania, a nie przesyłania odpisów z akt sprawy i to tylko w sytuacji uzasadnionej ważnym interesem strony, którego w ocenie Sądu skarżący nie wykazał, powołując się jedynie na trudną sytuację materialną i osobistą. W skardze kasacyjnej R. P. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w pkt 1 zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: 1) naruszenie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej, jako p.p.s.a) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 1 i art. 2 p.p.s.a w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez nieprawidłowa kontrolę zaskarżonej decyzji i naruszenie; a) art. 73 § 1 i § 2 Kpa poprzez nieuwzględnienie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie przeglądania akt oraz błędne przyjęcie, że skarżący nie miał ważnego interesu w żądaniu wydania i doręczenia uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, b) art. 9 Kpa w zw. z art. 7 i 8 Kpa poprzez niepouczenie skarżącego o konieczności wykazania ważnego interesu, c) art. 52 Kpa w zw. z art. 73 § 1 Kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której nie ma innego przepisu umożliwiającego stronie przejrzenie akt sprawy i sporządzanie notatek i w tym zakresie naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a 2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, bez uwzględnienia ważnego interesu skarżącego, 3) naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a poprzez nieprzeprowadzenie koniecznych dowodów uzupełniających z dokumentów wskazanych w skardze, a odnoszących się do jego ważnego interesu, Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący już w piśmie z dnia 12 lipca 2007 r. wskazał okoliczności, z powodu, których nie miał możliwości zapoznania się z aktami (trudna sytuacja finansowa i zdrowotna), a jako strona postępowania w sprawie ze skargi S. P. miał niewątpliwie interes w otrzymaniu żądanych dokumentów. Dlatego też zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną prawidłowe zastosowanie art. 73 § 1 i 2 Kpa spowodowałoby inne rozstrzygnięcie sprawy. Odmowa wydania żądanych dokumentów bez sprawdzenia uprawnień wnioskującego naruszała dyrektywy wynikające z art. 9 Kpa. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji przyjął stan faktyczny ustalony przez Generalnego Inspektora z naruszeniem przepisów postępowania, bowiem nie wyjaśnił on okoliczności sprawy, nie poinformował skarżącego o konieczności uzupełnienia wniosku, ani tez nie wezwał go do takiego uzupełnienia, co skutkuje błędnymi ustaleniami w zakresie sytuacji strony i jej ważnego interesu w świetle art. 73 § 2 Kpa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych stwierdził, że jej zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych przepisów Kpa są oczywiście bezzasadne, gdyż żaden z nich nie stanowi dla organu administracji publicznej podstawy do przesłania bądź przewiezienia akt sprawy poza jego siedzibę w celu umożliwienia stronie zapoznania się z tymi aktami w miejscu jej zamieszkania. Generalny Inspektor nie podzielił także zarzutu naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 9 w zw. z art. 7 i 8 Kpa, gdyż skarżący był informowany zarówno o przysługującym mu prawie przeglądania akt, jak i pouczany o środkach zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.- powoływanej dalej, jako p.p.s.a) skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 185 § 1 p.p.s.a stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. W wypadku, gdy nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę, orzekając na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku - art. 188 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż naruszenia przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Istotą rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu jest odpowiedź na pytanie, jak należy rozumieć prawo strony do przeglądania akt w kontekście czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym oraz szeroko rozumianej zasady jawności działania administracji publicznej?. W postępowaniu administracyjnym prawo strony do przeglądania akt jest w zasadzie nieograniczone poza tym, że przysługuje ono stronie. Jak bowiem stanowi art. 73 § 1 Kpa organ administracji publicznej w każdym stadium postępowania obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony ( art. 73 § 2 Kpa ). Z treści tego przepisu wyraźnie wynika prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. Żądania strony określone w tym przepisie składają się na prawo strony wglądu do akt, szerzej - prawo strony do udostępnienia jej akt sprawy. Strona może korzystać z przewidzianych w art. 73 Kpa uprawnień albo osobiście, albo przez pełnomocnika. Akta powinny być udostępniane stronie w siedzibie urzędu organu prowadzącego postępowanie albo organu działającego w trybie pomocy prawnej (art. 52 Kpa) w obecności pracownika organu (por. Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 185, por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 października 2001 r., II SA 1936/2001, LEX nr 55301 i z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 20/07, LEX nr 437527). W przedmiotowej sprawie R. P. w piśmie z dnia [...] czerwca 2007 r. (wpływ do GIODO [...] czerwca 2007 r.) stanowiącym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w związku z decyzją GIODO z dnia [...] maja 2007 r. zawarł także wniosek o nadesłanie kserokopii poświadczonej za zgodność z oryginałem skargi złożonej przez S. P. oraz przejrzenia akt sprawy w ramach pomocy prawnej w miejscu jego zamieszkania. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy kwestii incydentalnej w postępowaniu głównym, którego przedmiotem jest możliwość dostępu S. P. do danych osobowych jego syna R. P. w zakresie informacji o rodzaju i wysokości uzyskiwanych przez niego świadczeń pomocy społecznej, które jak wynika z akt postępowania administracyjnego nie zostało jeszcze zakończone. R. P. swój wniosek uzasadniał trudną sytuacją materialną oraz swoim ciężkim stanem zdrowia. Kwestia trudnej sytuacji materialnej wnoszącego skargę kasacyjną jest bezsporna, gdyż z uwagi na nią Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyznał R. P. prawo pomocy w zakresie całkowitym, obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata, także w uzasadnieniu tegoż postanowienia Sąd stwierdził, że skarżący musi z uwagi na stan zdrowia wykupywać stosowne leki. Ponadto w aktach administracyjnych ( k. 113 – 117 ) znajdują się kserokopie zaświadczeń lekarskich o stanie zdrowia R. P., który także, jako załącznik do skargi dołączył zaświadczenie lekarskie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż co do zasady strona z aktami sprawy powinna się zapoznać w siedzibie organu i nie ma on obowiązku przesyłania akt administracyjnych celem zapoznania się przez stronę do miejscowości, w której ona mieszka. Nie oznacza to jednak, iż nie mogą zaistnieć sytuacje wyjątkowe, które poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami postępowania ograniczą jej czynny udział w postępowaniu. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego taka wyjątkowa sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż, co do zasady postępowanie administracyjne dotyczy działania Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Poznaniu w przedmiocie udostępniania danych osobowych, nie ma, więc żadnych przeszkód ażeby Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych skorzystał z możliwości, jakie daje art. 52 Kpa i udostępnił akta stronie do zapoznania się w siedzibie MOPR w Poznaniu. Na pewno nie przedłuży to znacząco postępowania a może spowodować, iż bezprzedmiotowe będzie drugie żądanie R. P., gdyż będzie on miał możliwość sporządzenia bezpośrednio notatek lub odpisu a także kserokopii skargi złożonej przez S. P.. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że przesłanie akt do siedziby organu administracyjnego w miejscu zamieszkania strony narusza zasady postępowania administracyjnego przewidziane przepisem art. 12 § 1 Kpa. Jak wynika z akt administracyjnych to właśnie problem związany z zapoznaniem strony z aktami postępowania powoduje, iż od ponad dwóch lat nie jest rozpoznana sprawa w przedmiocie udostępniania danych osobowych i to jest właśnie naruszenie zasady szybkości i ograniczonego formalizmu, gdyż przesłanie akt administracyjnych do siedziby MOPR w Poznaniu na kilka dni rozwiązałoby incydentalny problem istniejący w postępowaniu głównym. Natomiast nadmierny formalizm w stosowaniu przez organ administracyjny przepisu art. 73 § 2 Kpa spowodował, iż postępowanie główne do chwili obecnej nie zostało zakończone. Odnosząc się także do zarzutu naruszenia art. 73 § 2 Kpa w przedmiocie zaistnienia ważnego interesu strony, to Sąd I instancji w ogóle tej kwestii nie rozważał, bo trudno nazwać rozważaniem stwierdzenie: "Tymczasem w sprawie skarżący na taki interes się nie powoływał, wskazując jedynie na swoją trudną sytuację materialną i osobistą". W swoich pismach R. P. wyraźnie wskazuje, dlaczego żąda przesłania uwierzytelnionej kserokopii dokumentu a ani Generalny Inspektor jak i również Sąd I instancji nie rozważyły należycie tej kwestii. Jeżeli GIODO miał wątpliwości, czy R. P. "dostatecznie" uprawdopodobnił swój ważny interes w rozumieniu art. 73 § 2 Kpa to powinien go wezwać do uzupełnienia ewentualnych braków w tym zakresie mając na uwadze treść przepisów art. 8 Kpa i art. 9 Kpa. Trudno także zgodzić się z Generalnym Inspektorem, iż sam fakt powiadomienia strony o tym, iż może się zapoznać z aktami sprawy w sytuacji takiej jak w przedmiotowej sprawie, kiedy strona mieszka kilkaset kilometrów od siedziby organu, jej sytuacja materialna jest trudna a stan zdrowia może nie pozwalać na taki wyjazd, spełnia wymogi art. 10 Kpa w zw. z art. 73 Kpa (k. 37 akt administracyjnych). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 10 Kpa, art. 73 § 1 i 2 Kpa i art. 52 Kpa za zasadne na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w pkt 1i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wyjaśnić jednocześnie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, co do wniosku pełnomocnika skarżącego, ustanowionego z urzędu w ramach przyznanej pomocy prawnej, gdyż stosownie do przepisów art. 250, 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i 260 p.p.s.a. orzekanie o przyznaniu takiemu pełnomocnikowi wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy następuje w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym, jako także w tym przedmiocie Sądzie I instancji. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego złoży Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.