II OSK 1271/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Teresa Kobylecka /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 8/08 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008r. sygn. akt II SA/Bd 8/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę D. K. na decyzję Kujawsko -Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2007r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2007r., nakazującą D. K. - na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - rozbiórkę niezakończonego obiektu budowlanego, usytuowanego na działce nr [...] w S. G. gm. D. oraz powiadomienie organu o wykonaniu tegoż obowiązku. Sąd uznał, że skarga nie może być uwzględniona, ponieważ kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które uzasadniałyby jej uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego ustaliły, iż D. K. w roku 2001 na terenie działki nr [...] rozpoczęła budowę parterowego domku letniskowego o powierzchni zabudowy 48m-, na fundamentach wykonanych przez poprzedniego dzierżawcę działki w 1996r.; obiekt ten do chwili orzekania przez organ nadzoru budowlanego nie został ukończony. Skarżąca nie legitymuje się pozwoleniem na budowę. W aktualnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 30 czerwca 2003r., zatwierdzonym uchwałą NR VI/71/2003 Rady Gminy w Dobrczu (Dz.Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego Nr 127, poz. 1801) działka nr 148/3 przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że budowa domku letniskowego jest sprzeczna z ustaleniami planu, a tym samym nie istnieją okoliczności wskazane w art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwalające na ewentualne zalegalizowanie powstałej samowoli budowlanej. Sąd podzielił stanowisko organu nadzorczego, że w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Z treści tego przepisu wynika, że istotną przesłanką jego zastosowania jest ustalenie, że dany obiekt budowlany jest tego rodzaju, iż podlegał obowiązkowi zgłoszenia (nie obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę). Zgłoszenie właściwemu organowi architektoniczno - budowlanemu zamiaru budowy obiektu budowlanego jest wyjątkiem od ogólnej zasady, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego) Przypadki, w których zamiast pozwolenia na budowę inwestor jest zobowiązany jedynie do dokonania zgłoszenia, określa art. 30 Prawa budowlanego, wskazując m.in. na obiekty wymienione w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, pkt 5-19 i pkt 21 Prawa budowlanego. Do tych obiektów należą m.in. budynki gospodarcze związane z produkcją rolną o powierzchni zabudowy do 35 m2; wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty i altany oraz przydomowe oranżerie (ogrody zimowe) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Obiekt budowany przez skarżącą ma powierzchnię zabudowy 48 m2, co jest okolicznością bezsporną, a więc już z tego względu nie może być kwalifikowany jako jeden z wymienionych obiektów, gdyż przekracza określone przez ustawodawcę granice powierzchni zabudowy (35m2 i 25 m2). Zdaniem Sądu, ze względu na powierzchnię zabudowy i inne cechy przedmiotowego obiektu nie jest możliwe jego zakwalifikowanie ani do wyżej wskazanych, ani do jakichkolwiek innych obiektów budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia. Prawidłowo zatem organ prowadził postępowanie na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. pod kątem możliwości legalizacji obiektu budowlanego, na którego budowę skarżąca powinna uzyskać pozwolenie na budowę, a nie jedynie zgłoszenie, którego zresztą również nie miała. Sąd nie dopatrzył się także, aby organ uznając obiekt za objęty obowiązkiem pozwolenia na budowę, dopuścił się naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Możliwość uznania, że przedmiotowy obiekt nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia istniałaby, gdyby uznać go za altanę wzniesioną w rodzinnym ogrodzie działkowym, co jest wykluczone z uwagi na istniejące w tym przedmiocie ograniczenia powierzchni zabudowy do 35m- (art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), niezależnie od tego, że działka skarżącej nie znajduje się na terenie rodzinnego ogrodu działkowego w rozumieniu ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 168, poz. 1419 ze zm.). Sąd nie podzielił poglądu skarżącej, że w sprawie ma zastosowanie przepis mówiący o tym, że nie można dokonać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy obowiązane są przy orzekaniu brać pod uwagę stan prawny istniejący w dniu orzekania. Przepis art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu podanym przez skarżącą obowiązywał do dnia 11 lipca 2003, a nowe jego brzmienie zostało ustalone na mocy art. 1 pkt 38 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Sąd wskazał przy tym, że ani poprzedni, ani obecny plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał możliwości zabudowy typu rekreacyjnego. Poprzedni plan przewidywał wykorzystanie przedmiotowej działki na cele rolne, obecny - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Sąd wskazał, odnosząc się do twierdzenia skarżącej, że nie nabyła ona ex lege prawa do legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o stan prawny istniejący w momencie dokonania samowoli budowlanej. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła D. K., reprezentowana przez adw. R. F., w której zaskarżyła powyższy wyrok w całości "na zasadzie art. 173, art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opierając skargę kasacyjną na naruszeniu art. 28 ust. 1, 29, 30, 48, 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 1 § 1 i § 2 prawa o ustroju sadów administracyjnych, polegającą na przyjęciu, iż obiekty skarżącej posadowione są na działce nr [...] położonej w S. G. gm. D. naruszają ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektów do stanu zgodnego z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi złożonej przez skarżącego". Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, wstrzymanie wykonania wyroku Sądu I instancji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zaskarżony wyrok narusza "przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1 oraz art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane" oraz "przepisy postępowania polegające na błędnych ustaleniach stanu faktycznego i nieprawidłowej wykładni". Zdaniem skarżącej wyrok został oparty na nadinterpretacji powołanych przepisów prawa budowlanego, przez co jest niezgodny z intencją ustawodawcy; także poczynione ustalenia stanowiące podstawę do wydania zaskarżonego wyroku są niezgodne ze stanem faktycznym sprawy. Skarżąca zarzuciła, że Sąd I instancji wskazał, że nie jest istotne dla sprawy, że obiekt budowlany jest nietrwale związany z gruntem, został wybudowany w 1995r. i dokończony w 2001r., a powierzchnia zabudowy wynosi poniżej 35,00m-. Zdaniem skarżącej z takiego stanu rzeczy wynika, że wskazany obiekt nie powinien być przeznaczony do rozbiórki, ponieważ spełniał przepisy prawa budowlanego co do jego legalizacji. Z drugiej strony Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił faktu, że obecnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 przewidują możliwość budowy wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500m- powierzchni działki. Zdaniem skarżącej przepis ten daje podstawę do legalizacji w przedmiocie zabudowy działki istniejącym obiektem. Skarżąca nie zgodziła się z interpretacją organów nadzoru budowlanego, jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że przedmiotowy budynek naruszał ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wyłącza możliwość legalizacji, z uwagi na to, że teren, na którym jest posadowiony przeznaczony jest pod zabudowę jednorodzinną. Taki zapis zawarty w planie nie wyłącza legalizacji, ponieważ biorąc pod uwagę przeznaczenie posadowionego obiektu nie jest to ani pomieszczenie gospodarcze ani garaż, które zgodnie z powołanym planem mogą być zlokalizowane na działce jako zblokowane pod jednym dachem z budynkiem mieszkalny. Z samego zapisu powołanego planu wynika, że nie chodzi o wymóg zblokowania pod jednym dachem takich obiektów jak np. altanki, pergole, czy inne urządzenia (obiekty) o charakterze rekreacyjnym. Powoduje to, że obiekt może być lokalizowany na działce zgodnie z powołanym przepisem Prawa budowlanego - art. 29 ust. 1 pkt. 2. Skarżąca zacytowała także treść art. 49 ust. 1 Prawa Budowlanego obowiązującego w czasie realizacji obiektu: "Nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie Sądu podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego - przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, stwierdzić należy, że zarzuty nie są zasadne. Chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ nie wskazano w skardze kasacyjnej żadnego przepisu postępowania, który Sąd Wojewódzki miałby naruszyć. Tym przepisem nie jest bowiem art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przytoczenie tego przepisu, mającego w istocie charakter ustrojowy a nie proceduralny, bez powiązania z przepisami procedury sądowoadministracyjnej czyni ten zarzut nieusprawiedliwionym. Powyższe oznacza, że stan faktyczny ustalony w tej sprawie przez organ I i II instancji, a następnie poddany kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy został prawidłowo ustalony. Wynika z niego jednoznacznie, że przedmiotowy obiekt budowlany usytuowany na działce nr [...], położonej w Strzelcach Górnych gmina Dobrcz narusza ustalenia - w jednostce bilansowej 2MN - obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi S. G. (załącznik graficzny nr 15), zatwierdzonego Uchwałą Nr VI/71/2003 Rady Gminy w Dobrczu z dnia 30 czerwca 2003 r. (Dz.Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego Nr 127, poz. 1801 z dnia 28 października 2003r.) w stopniu, który uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wynika to z tego, że działka skarżącej znajduje się na terenie, który jest przeznaczony w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - § 24 ust. 1 uchwały W ust. 2 pkt 1c tego przepisu prawa miejscowego ustalono jako jeden z warunków zagospodarowania lokalizację pomieszczeń gospodarczych wyłącznie jako zblokowane "pod jednym dachem" z budynkiem mieszkalnym. Domu letniskowego nie można zaliczyć do budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zgodnie z definicją Prawa budowlanego (art. 3 pkt 2a). Oznacza to, że ustalenie § 24 ust. 1 prawa miejscowego iż działka nr 148/3 leży w granicach terenu mieszkalnictwa zastrzeżonego dla zabudowy jednorodzinnej, całkowicie wyklucza legalizację innego samoistnego budynku, jakim jest domek letniskowy. Skarżąca przyznaje w skardze, że przedmiotowy obiekt nie jest pomieszczeniem gospodarczym. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia stanu faktycznego należy dokonać oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w podstawach kasacyjnych, jak i w treści skargi kasacyjnej. Po pierwsze, należy stwierdzić, że są one niespójne. W zarzutach kasacyjnych podniesiono bowiem naruszenie "art. 28 ust. 1, 29, 30, 48, 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane". Natomiast, już w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że "zaskarżony wyrok narusza ww. przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1 oraz art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane". W tym zakresie zachodzi więc oczywista niespójność zarzutów kasacyjnych. Poza tym nie określono w skardze kasacyjnej, w jaki sposób Sąd I instancji naruszył przepisy prawa materialnego, czy poprzez wadliwą ich wykładnię, czy też wadliwe zastosowanie. Jednak nawet rozpatrując powyższe zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że w stanie faktycznym tej sprawy są one całkowicie chybione. Wynika to z tego, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 zm. - czyli stanu prawnego w dacie budowy) - przedmiotowe roboty budowlane można było rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 przewidywał, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniającą zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej - parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35m, przy rozpiętości konstrukcyjnej nie większej niż 4,80m. Tymczasem powierzchnia zabudowy przedmiotowego obiektu budowlanego wynosi 48m-. W sprawie była to okoliczność bezsporna, choć autor skargi kasacyjnej podaje w niej powierzchnię "poniżej 35m-". Nie można podzielić poglądu skarżącej, że w sprawie ma zastosowanie przepis, który stanowi, że nie można dokonać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego albo jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis prawa budowlanego - art. 49 ust. 1 w tym brzmieniu obowiązywał tylko do dnia 11 lipca 2003r., zaś art. 49 otrzymał nowe brzmienie na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Niezależnie od wyjaśnień zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wskazujących na niemożność zastosowania przytoczonego przez skarżącą przepisu art. 49 wskazać należy, że dotyczył on obiektów budowlanych lub ich części, których budowę zakończono, podczas gdy budowa obiektu skarżącej nie została ukończona (co jest okolicznością bezsporną w sprawie, wbrew temu co pisze autor skargi kasacyjnej). Ponadto jest oczywiste, że niezgodne z prawem budowlanym wybudowanie obiektu nie rodzi praw podmiotowych, a decyzja legalizująca obiekt skarżącej musiałaby zapaść na gruncie Prawa budowlanego obowiązującego w dniu [...] listopada 2007r., czyli w dacie wydania decyzji Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy. W tym czasie art. 48 Prawa budowlanego wykluczał legalizację budynków naruszających miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dniu ewentualnej legalizacji. Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że zastosowanie przez organ przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie naruszało prawa. Także oczywiście całkowicie chybiony był wniosek strony skarżącej dotyczący wstrzymania wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie ma takiej kompetencji przyznanej przez ustawodawcę, W świetle powyższego z powodu braku usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oddalił skargę kasacyjną