I OSK 699/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2008r. sygn. akt I SAB/Wa 161/07 w sprawie ze skargi K. R. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt I SAB/Wa 161/07 oddalił skargę K. R. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: K. R. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie wydania decyzji w sprawie lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. W uzasadnieniu skargi powołała się na fakt, że jest spadkobierczynią byłych właścicieli tego lokalu. Nieruchomość przy ul. [...], zabudowana budynkiem mieszkalnym, została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] października 1950 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu przy ul. [...]. Matka skarżącej Z. K.-R. wnioskiem z dnia [...] maja 1994 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia oraz decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1951 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 r. stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1951 r. została wydana z naruszeniem prawa. W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącej na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] lok. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, postanowieniem z dnia [...] października 2005 r., sprostowanym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r., uznało zażalenie za zasadne i wyznaczyło termin na załatwienie sprawy. Do dnia wniesienia skargi organ sprawy nie rozpoznał. W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie podając, że przed Prezydentem m.st. Warszawy nie toczy się postępowanie administracyjne w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy odnośnie ustanowienia na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli lokalu nr [...] prawa użytkowania wieczystego do udziału w gruncie związanym z tym lokalem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca domaga się zobowiązania Prezydenta m.st. Warszawy do wydania decyzji w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, a związanej z lokalem nr [...]. Winna więc okazać przez kogo i kiedy został złożony wniosek wszczynający postępowanie w tym przedmiocie. Organ w odpowiedzi na skargę stwierdził, że nie toczy się przed nim żadne postępowanie administracyjne w tej sprawie, z materiału dokumentacyjnego przesłanego przez organ nie wynika, by takie postępowanie się toczyło. Również skarżąca, reprezentowana w niniejszym postępowaniu przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wykazała, by takie postępowanie, a związane z lokalem nr [...] zostało wszczęte. Nie wynika to również z treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2000 r., nr [...], której kserokopia została złożona przez skarżącą do akt sprawy na rozprawie w dniu [...] lutego 2008 r. (K. 33-34), gdyż decyzja ta dotyczy lokalu nr [...]. W nadesłanych przez organ aktach brak jest w ogóle dokumentów, które odnosiłyby się do lokalu nr [...] i organ oświadczył, że innymi dokumentami nie dysponuje. Wprawdzie w aktach znajduje się postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2005 r. nr [...], sprostowane postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], na które powołuje się skarżąca w skardze na bezczynność, to z treści tych postanowień również nie wynika czyjego wniosku i kiedy wniesionego postanowienia te dotyczą i na podstawie czego kolegium przyjęło, że wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego do nieruchomości związanej z lokalem nr [...] przy ul. [...] w Warszawie wpłynął i pozostaje nierozpoznany. Skarżąca powołując się na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego winna szczegółowo taki wniosek powołać. Sąd w postępowaniu w sprawie skargi na bezczynność organu bada jedynie czy został złożony wniosek wszczynający konkretne postępowanie administracyjne i czy faktycznie organ właściwy do rozpatrzenia takiego wniosku jest bezczynny. Sąd podniósł, że skoro w aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów, które odnosiłyby się do lokalu nr [...] w Warszawie przy ul. [...], takich dokumentów również nie wskazała skarżąca, a te które powołuje nie odnoszą się do tego lokalu, to z tych względów nie jest możliwe stwierdzenie, że Prezydent m.st. Warszawy jest bezczynny w sprawie wskazanej w skardze i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. Od powyższego wyroku K. R. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. poprzez dowolną, sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego oceną zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, iż w aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów, które odnosiłyby się do lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie, podczas gdy znajdujące się w aktach sprawy odwołanie od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] października 1950 r., wniesione przez P. i Z. małżonków K. zawierało ponowienie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] nr [...] jako całości, co również odnosiło się do wydzielonego później lokalu nr [...]. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wnioskiem z dnia [...] maja 1994 r. Z. K.-R., zwróciła się do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie stwierdzenia nieważności powołanego na wstępie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] października 1950 r. i decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1951 r. jako wydanych z naruszeniem prawa. W dniu [...] kwietnia 1994 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydał decyzję, w której stwierdził, iż opisana powyżej decyzja Ministerstwa Gospodarki komunalnej z dnia [...] listopada 1951 r., została wydana z naruszeniem prawa. W wyniku rozpoznania zażalenia Z. K.-R. z dnia [...] lipca 2005 r. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] lok. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] października 2005 r. wydało postanowienie uznając zażalenie za zasadne i wyznaczyło dodatkowy termin załatwienia sprawy w terminie przewidzianym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy rozpatrzenie wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] lok. [...] powinno nastąpić niezwłocznie tym bardziej, że termin wyznaczony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze upłynął w dniu [...] listopada 2005 r. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że w aktach sprawy nie ma dokumentów dotyczących wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej ( obecnie prawa użytkowania wieczystego ) dotyczącego lokalu nr [...] znajdującego się przy ul. [...] w Warszawie. W aktach sprawy znajduje się odwołanie od orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] października 1950 r., w którym ponowiono wniosek dekretowy. Z uwagi na brak w aktach sprawy dokumentów dotyczących podziału ww. nieruchomości lokalowej na dwa odrębne mieszkania nr [...] i nr [...] należy przyjąć, że wniosek o ustanowienie własności czasowej dotyczył całości nieruchomości stanowiącej własność małżonków K., a późniejszy podział mieszkania nr [...] nie spowodował anulowania skutków prawnych wniosku również do nowego lokalu mieszkalnego oznaczonego jako lokal nr [...]. Twierdzenie Sądu o braku jakichkolwiek dowodów na okoliczność złożenia wniosku o ustanowienie własności czasowej do lokalu nr [...] należy uznać za dowolne, pozostające w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym i przepisami procedury, których naruszenie spowodowało wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób dowolny a nie swobodny, co w konsekwencji doprowadziło do powstania sprzeczności istotnych ustaleń sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego i tym samym naruszenia prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zasada swobodnej oceny dowodów wynikająca z art. 233 K.p.c. zobowiązuje Sąd do dokonania selekcji zebranego materiału pod kątem istotności jego elementów oraz przeprowadzenia poprawnej ich interpretacji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw, a w sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Reprezentujący skarżącą K. R. adwokat P. R. zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2008 r. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. to jest art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez dowolną, sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego oceną zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, iż w aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów, które odnosiłyby się do lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. Zgodnie z art. 106 § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 tego artykułu - który to przepis stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie – stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. W myśl art. 233 § 1 K.p.a. Sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. Wobec tak sformułowanego – jak wyżej przytoczono zarzutu – przypomnieć trzeba, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym (art. 106 § 3 P.p.s.a.) ma jedynie charakter uzupełniający. Jego zakres jest wyznaczony przez podstawową funkcje sądowej kontroli administracji, to jest oceną z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji (tak Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 2, LexisNexis Warszawa 2006 r., s. 249). Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ w trybie art. 54 § 2 tej ustawy. Jedyny uzupełniający dowód, jaki został w sprawie niniejszej przeprowadzony na wniosek strony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dotyczył decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2000 r. nr [...], złożonej w kserokopii na rozprawie w dniu [...] lutego 2008 r. Treść tego dokumentu nie pozostawia żadnych wątpliwości, że prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, iż z treści tej decyzji wynika, że dotyczy ona lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. Dlatego też zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 7 K.p.a. uznany być musiał za oczywiście nieusprawiedliwiony. Na marginesie wywodów skargi kasacyjnej dotyczących dokumentacji aktowej sprawy zauważyć należy, że nie znajdują one odzwierciedlenia w zebranym w sprawie i przekazanym Sądowi materiale. Niezwykle skąpe akta przekazane przez Prezydenta m.st. Warszawy w trybie art. 54 § 2 P.p.s.a. nie zawierają wspomnianych w skardze kasacyjnej dokumentów. Brak w tych aktach m.in. odwołania P. i Z. małżonków K. od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] października 1950 r. i samego orzeczenia, wniosku z dnia [...] maja 1994 r. Z. K.-R. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1994 r. Akta te nie zawierają również wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej, zarówno dotyczącego lokalu nr [...], jak i lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie. Taka dokumentacja sprawy upoważniała Sąd I instancji do stwierdzenia, że z materiału tego nie wynika, by został złożony stosowny wniosek i toczyło się przed Prezydentem m.st. Warszawy postępowanie dotyczące "ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, a związanej z lokalem nr [...]". Z powyższych względów na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.