VII SA/Wa 1896/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2008r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala VII SA/Wa 1896/07 Uzasadnienie Decyzją Nr [...] z dnia [...].11.2006 r. Starosty M. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę P.H.U. "P." Sp. j. A. i G. W. [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego 4-kondygnacyjnego oraz ścian oddzielenia p.poż (obiekt kat. XIII) na działce nr [...] przy ul. C. w M.. Od ww. decyzji odwołanie w dniu 30.11.2006 r. wnieśli M. W. oraz Z. Z. oraz B. G.. Skarżący podnieśli w swoich odwołaniach , że "ich budynek utraci oświetlenie dzienne, wszystkie okna znajdują się od strony południowej. Wybudowanie od strony południowej wysokiego bloku mieszkalnego zasłoni całkowicie światło słoneczne." Skarżący zwrócili również uwagę na to, iż został naruszony art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego mówiący o ochronie interesów osób trzecich , a także stwierdzili, że Starosta M. udzielił pozwolenia na budowę dla PHU "P.", mimo iż nie posiadał on własności gruntu. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, że osoby składające odwołania nie posiadały przymiotu strony w postępowaniu zakończonym w/w decyzją Starosty M.. Zdaniem Wojewody zarzuty wymienione przez odwołującą się nie mogą być rozpatrzone z przyczyn formalno-prawnych, bowiem wniesione odwołania nie pochodzą od stron postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, w związku z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wojewoda wskazał, że w myśl przepisu 28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. -Prawo budowlane, interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej decyzji w trybie odwoławczym oprócz inwestora mają także właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, gdyż jako osoby trzecie uprawnieni są do żądania od inwestora zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy -Prawo budowlane. Zdaniem Wojewody, w sprawie brak jest oddziaływania omawianej inwestycji na istniejące budynki skarżących, gdyż jej lokalizacja w żaden sposób nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. (w tym podnoszonej przez skarżących kwestii zacieniania, co wynika z przedłożonej linijki VIISA/Wa 1896/07 słońca i oświadczenia projektanta) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z czym nie może dojść do jakiegokolwiek naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym odwołujących się. Realizacja omawianej inwestycji w żaden sposób nie utrudni ani nie pogorszy warunków istniejących w budynkach skarżących, tj. nie będą one znajdować się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Ww. inwestycja nie narusza więc art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane oraz przepisów rozporządzenia z dnia 12.04.2002r. Ministra Infrastruktury, które to przepisy wyznaczają obszar oddziaływania obiektu. Jej realizacja nie ograniczy swobodnego korzystania z sąsiednich nieruchomości przez odwołujących się, gdyż zostały zachowane przez inwestora warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej (§ 12-13), prawidłowego usytuowania miejsc postojowych (§ 19), nasłonecznienia i oświetlenia nieruchomości sąsiednich (§ 57-60), bezpieczeństwa pożarowego (§ 207 i następne), ochrony środowiska, itd. Wojewoda wskazał również, odnosząc się do zarzutu, iż przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunków ww. rozporządzenia, w zakresie przesłaniania i zacieniania sąsiednich nieruchomości, iż zgodnie z przedłożoną przez inwestora "analizą nasłonecznienia pomieszczeń w budynku na działce NR [...], projektowany budynek mieszkaniowy wielorodzinny, spełnia w stosunku do istniejącej zabudowy jednorodzinnej (na działce sąsiedniej) warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie [dział 1, § 13, ust. 1-4]. Wojewoda wskazał, że z analizy odległości projektowanego budynku wielorodzinnego na działce nr ew. [...] od istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce NR ew. [...] oraz istniejących budynków na działkach [...] i [...], dołączonej do akt sprawy, wynika, że zostanie spełniony warunek określony w § 13 ust. 1 i 2 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższa decyzja Wojewody została zaskarżona przez B. G., która wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazuje na naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłową wykładnię a ponadto podnosi, że organ II instancji mógłby ewentualnie umorzyć postępowanie odwoławcze gdyby VII SA/Wa 1896/07 postępowanie przed organem I instancji było prawidłowe. Zdaniem skarżącej nastąpiło naruszenie przepisów § 13, 57 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), poprzez ich nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że w niniejszym postępowaniu wskazane w nich normy nie zostały naruszone. Zdaniem skarżącej stanowisko organu II instancji , że "w przedmiotowej sprawie brak jest oddziaływania omawianej inwestycji na istniejące budynki skarżących, gdyż jej lokalizacja w żaden sposób nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. (w tym podnoszonej przez skarżących kwestii zacienienia, co wynika z przedłożonej linijki słońca i oświadczenia projektanta)" jest błędne ponieważ organ nie jest profesjonalistą w kwestii nasłonecznienia i powinien opierać się w tym przypadku na obiektywnych kryteriach, opiniach biegłych, a nie na oświadczeniu projektanta, który związany jest z jedną ze stron postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego w/w przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie jednak należy zauważyć, ze Sąd nie podziela stanowiska strony, że organ odwoławczy nie jest kompetentny do oceny czy stronie skarżącej przysługuje przymiot strony. Wręcz przeciwnie, wstępną czynnością organu odwoławczego powinno być ustalenie czy odwołanie pochodzi od strony postępowania oraz ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało złożone w terminie. Jednakże zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta art. 77 § 1 kpa, nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w tym przypadku na organ odwoławczy, obowiązek ustalenia prawdziwego stanu rzeczy na podstawie całościowo VII SA/Wa 1896/07 zebranego materiału dowodowego. Okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, mają być ustalone przez organy w taki sposób by odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje art. 80 kpa, tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena konkretnej sprawy i prawidłowe rozstrzygnięcie o prawach strony. Organ rozpatrujący sprawę powinien więc rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. Wszelkie niejasności jakie pojawiają się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji ze zgromadzonym materiałem procesowym budzą wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło zgodnie z rzeczywistością. Należy również zauważyć, iż zgodnie z art. 140 kpa organ odwoławczy tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, a dodatkowo jeśli w ocenie organu II instancji istnieją braki w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, to może on skorzystać z przepisu art. 136 kpa, dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] sierpnia 2007r. Wojewody [...] - umarzająca postępowanie odwoławcze. Organ administracyjny umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa jeżeli stwierdzi, że odwołanie wnosi osoba nie będąca stroną w postępowaniu. W przypadku, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, to organ ten -przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie - dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo. Ponadto, w związku z tym, że odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania, organ odwoławczy bada, czy wniesione odwołanie pochodzi od strony postępowania. Jeżeli organ odwoławczy ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa - umorzyć postępowanie odwoławcze. W wyroku z dnia 6 listopada 2006r. o sygn. akt VII SA/Wa 575/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (publ. LexPoionica nr 419633 i Rzeczpospolita 2006/261 str. C2) wprost stwierdził, że organ orzekający, który nie uznał danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego, rozpatrując środek odwoławczy powinien wydać decyzję umarzającą VII SA/Wa 1896/07 postępowanie dotyczące wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Ponadto należy wskazać, że powyższe stanowisko zostało już wcześniej ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999r., sygn. akt OPS 16/98 (publ. LexPolonica nr 343024, Glosa 2000/2 str. 30, ONSA 1999/4 poz. 119, Prokuratura i Prawo - dodatek 1999/10 poz. 40, Wokanda 1999/11 str. 35). Podstawę prawną decyzji wydanej przez Wojewodę w przedmiotowej sprawie stanowi art. 138 ust.1 pkt 3 kpa. Stosownie do jego treści organ odwoławczy może umorzyć postępowanie odwoławcze w sytuacji, gdy ustali, że odwołanie pochodzi od osoby nie będącej stroną postępowania. Przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania administracyjnego -stosownie do treści art. 28 k.p.a. - jest interes prawny, wykazany przez dany podmiot ubiegający się o uczestnictwo w postępowaniu. Jednakże krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę został odmiennie uregulowany przez przepis szczególny w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlanego (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. za stronę postępowania o pozwolenie na budowę uznaje jedynie inwestorów oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. Art. 3 w/w ustawy zawierający słowniczek pojęć ustawy w pkt. 20 stwierdza, że przez obszar oddziaływania obiektu - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Logika przepisu art.3 pkt.20 wskazuje na zamiar ustawodawcy unormowania tego przepisu w taki sposób, aby brały w niej udział te podmioty, które doznają ograniczenia w zagospodarowaniu innych nieruchomości. Również uprawnień strony skarżącej do uczestnictwa w niniejszym postępowaniu można poszukiwać w art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego przewidującego, iż obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem postępowanie VII SA/Wa 1896/07 w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich", (por. wyrok NSA z 1 lutego 2001 r. IV SA 2085/98 LEX Nr 55752). Jak wynika więc z powyższego wywodu nie każdy właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja będzie miał automatycznie status strony postępowania w sprawie tej inwestycji. Właściciel sąsiedniej nieruchomości może mieć interes prawny w tym, by uczestniczyć w postępowaniu o pozwolenie na budowę jeśli wykaże swój interes prawny w rozumieniu art. 28 ust.2 Prawa budowlanego. Podstawę procesowej legitymacji strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - której naruszenie spowoduje, że zagospodarowanie innej nieruchomości należącej do osoby ubiegającej się o przymiot strony, dozna ograniczenia. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, że organ naruszył przepisy § 13, 57 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), poprzez ich nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że w niniejszym postępowaniu wskazane w nich normy nie zostały naruszone a kwestia nasłonecznienia powinna opierać się na obiektywnych kryteriach, opiniach biegłych, a nie na opracowaniu projektanta, który związany jest z jedną ze stron postępowania, stwierdzić należy, ze ocena zgodności z prawem projektu budowlanego w tym ocena tak zwanej "linijki słońca" oraz ocena naruszenia praw osób trzecich była w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji jedną z podstawowych funkcji organów administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu 12 lutego 2003 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) właściwy organ może badać zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5. Z kolei we wskazanym art. 5 przewidziano m.in. VII SA/Wa 1896/07 uwzględnienie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zatem ani zgodność projektu budowlanego z prawem, ani naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich nie mogą być uznane za zagadnienia wymagające wiadomości specjalnych. W konsekwencji stwierdzić należy, że nie było żadnych podstaw do powołania w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego. Organ odwoławczy nie naruszył zatem, w tym zakresie, powołanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 77 k.p.a. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego projektowany obiekt nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz.U.02.75.690) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż zostały zachowane przez inwestora warunki określone w rozporządzeniu, w zakresie zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej (§ 12-13), prawidłowego usytuowania miejsc postojowych (§ 19), nasłonecznienia i oświetlenia nieruchomości sąsiednich (§ 57-60), bezpieczeństwa pożarowego (§ 207 i następne), ochrony środowiska, itd. W związku z powyższym, należy stwierdzić, że organ odwoławczy w niniejszej sprawie prawidłowo ustalił, iż B. G. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust.2 Prawa budowlanego. Dlatego rozstrzygnięcie Wojewody [...] oparte na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. uznać należy za zgodne z prawem. Z powyższych przyczyn, Sąd administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.