I OSK 1195/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch, Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.), Sędzia NSA Paweł Miładowski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008r. sygn. akt IV SA/Wr 566/07 w sprawie ze skargi D. D. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia (...) września 2007r. nr (...) w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 566/07 oddalił skargę D. D. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2007 r. w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: D. D. w dniu [...] lipca 2007r. złożył pisemny wniosek o ponowne zarejestrowanie w Powiatowym Urzędzie Pracy we Wrocławiu, a następnie [...] lipca 2007 r. w odpowiedzi na pismo urzędu z dnia [...] lipca 2007 r., zgłosił się do urzędu pracy i złożył wymagane dokumenty oraz oświadczenia. Organ podał, że z akt sprawy oraz z karty rejestracyjnej wynika, że strona nie posiada zameldowania stałego, ani czasowego na obszarze działania Powiatowego Urzędu Pracy we Wrocławiu, natomiast posiada zameldowanie stałe w miejscowości D., powiat zgorzelecki. W związku z tym wydał decyzję o odmowie uznania za osobę bezrobotną z dniem rejestracji, tj. z dniem [...] lipca 2007 r. z tego względu, że nie spełnia on wszystkich przesłanek normatywnych. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Dolnośląski, decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia, gdyż zdaniem organu odwoławczego, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut błędnej wykładni przez organ pierwszej instancji art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), ponieważ przepis ten jednoznacznie określa wymogi, jakie musi spełnić osoba ubiegająca się o status bezrobotnego, natomiast z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. Nr 262, poz. 2607 ze zm.) wynika, że bezrobotny zgłasza się w celu dokonania rejestracji do powiatowego urzędu pracy, właściwego ze względu na stałe lub czasowe zameldowanie, a jeżeli nie jest zameldowany do powiatowego urzędu pracy, na którego obszarze działania przebywa. Przepis ten wyraźnie stanowi, że jedynie w przypadku braku stałego lub czasowego miejsca zameldowania właściwym dla bezrobotnego urzędem jest ten urząd, na terenie którego przebywa. Nie ma on jednak zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem strona posiada stałe zameldowanie poza Wrocławiem. W tej sytuacji właściwym organem rejestracyjnym jest urząd pracy, na terenie którego D. D. posiada meldunek stały. Ponadto dodano, iż odwołujący się może ponownie zarejestrować się w Powiatowym Urzędzie Pracy we Wrocławiu, jeżeli będzie spełniał wszystkie wymogi wynikające z obecnie obowiązujących przepisów. Brak statusu bezrobotnego nie stanowi przeszkody w korzystaniu z ofert pracy i podjęciu zatrudnienia w razie znalezienia pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagano się uchylenia powyższej decyzji, podnosząc zarzut naruszenia przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w związku z art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a. przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Podniesiono, iż organ nie odniósł się w pełni do argumentów odwołania, gdyż wadliwie uzależnia właściwość miejscową urzędu pracy do zarejestrowania i przyznania statusu bezrobotnego od posiadania zameldowania na obszarze działania tego urzędu. Skarżący podał, iż mieszka aktualnie we Wrocławiu, choć z przyczyn od niego niezależnych nie posiada zameldowania w miejscu pobytu. Podniesiono, iż miejsce zamieszkania strony jest zawsze miejscem jej zameldowania. Nie ma przy tym znaczenia, czy w danym momencie strona posiada, czy nie posiada zameldowania. Zameldowanie ma bowiem na celu wyłącznie odzwierciedlenie w urzędowej ewidencji faktycznego zamieszkiwania danej osoby pod wskazanym adresem z zamiarem pobytu stałego bądź czasowego. Użyty zatem w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy zwrot: "miejsce zameldowania stałego lub czasowego" nie oznacza nic innego, jak miejsce zamieszkania z zamiarem pobytu stałego lub czasowego. Sam fakt zamieszkiwania osoby na terenie objętym właściwością miejscową danego urzędu pracy powoduje, niezależnie od posiadania, czy nie posiadania zameldowania przez tę osobę, że ten urząd pracy jest właściwy dla miejsca jej zameldowania (stałego lub czasowego), a to wyczerpuje przesłankę z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy mówiącą o powiatowym urzędzie pracy jako organie właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę oddalił. Zdaniem Sądu ustanowione w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przesłanki, od spełnienia których zależy uznanie za osobę bezrobotną mają charakter materialnoprawny. Dotyczy to także wymienionej w tym przepisie przesłanki zameldowania stałego lub czasowego. Brak jest podstaw do uznania, by wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie prawa były przesłankami materialnopranymi poza przesłanką dotyczącą zameldowania, a przesłanka dotycząca zameldowania miała charakter techniczno-ewidencyjny. Ustanowienie w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy dodatkowych przesłanek, od spełnienia których uzależnione jest uznanie danej osoby za bezrobotną wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 33 ust. 5 ustawy. W przepisie tym minister właściwy do spraw pracy został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, trybu rejestracji i sposobu prowadzenia rejestru bezrobotnych i poszukujących pracy, wzoru karty rejestracyjnej, a także dokumentów niezbędnych do ustalenia statusu bezrobotnego i uprawnień rejestrowanych osób, z uwzględnieniem pozyskania wszystkich koniecznych informacji mających wpływ na uprawnienia rejestrowanych osób. Z zawartej w art. 35 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia (...) delegacji ustawowej wynika, że rozporządzenie ma określać nie właściwość organu zatrudnienia ale tryb rejestracji, tzn. rodzaj podejmowanych czynności, porządek działań ewidencyjnych, ich kolejność oraz wzajemną zależność, itp. Pojęcie trybu ma konotacje procesowe (proceduralne), tzn. mieści się w nim regulacja zasad procesowych i kompetencyjnych (tzn. "jak robić"), a nie regulacja materialnoprawna. Zatem regulacja w ramach pojęcia "trybu rejestracji", np. tego, co jest przedmiotem regulacji pkt 2 § 2 omawianego rozporządzenia, wykracza poza delegację i pozostaje w sprzeczności z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, który jednoznacznie określa, gdzie ma być zarejestrowany bezrobotny ("we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy"). Rejestracja jest czynnością o charakterze materialno-technicznym i wykonawczym. Zatem w użytym w art. 33 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy pojęciu "tryb" nie mieściło się upoważnienie dla ministra właściwego do spraw pracy do ustanowienia dodatkowych przesłanek, od spełnienia których uzależnione jest uznanie danej osoby za bezrobotną. Zawarta w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy definicja bezrobotnego ma decydujące znaczenie jako przepis rangi ustawowej, objęty domniemaniem zgodności z Konstytucją. W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organów decyzyjnych, że urzędem pracy właściwym do zarejestrowania się przez skarżącego jako bezrobotnego jest urząd pracy, na terenie działania którego skarżący jest zameldowany. Z niekwestionowanych przez skarżącego i prawidłowych ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie wynika, że skarżący jest zameldowany na stałe w miejscowości D., powiat zgorzelecki. Nie jest natomiast zameldowany ani na pobyt stały, ani na pobyt czasowy na terenie objętym działaniem Powiatowego Urzędu Pracy we Wrocławiu. W związku z zarzutami skargi Sąd uznał, że bez znaczenia pozostają w sprawie przyczyny, dla których skarżący nie jest zameldowany we Wrocławiu, to jest na terenie działania Powiatowego Urzędu Pracy we Wrocławiu. Dodatkowo podniesiono, iż pojęcie zameldowania nie jest tożsame z pojęciem zamieszkania, gdyż zawarte w definicji ustawowej bezrobotnego pojęcie zameldowania należy wykładać w zgodzie z pojęciem zameldowania użytym w ustawie z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). Omawiana część definicji bezrobotnego zawarta w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy opiera się na obowiązku (zameldowania) wynikającym z systemu prawa. Ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych nakłada na osoby wskazane w jej art. 2 obowiązek meldunkowy i określa m.in. pojęcie obowiązku meldunkowego oraz zameldowania zarówno na pobyt stały jak i czasowy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zawarte w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy regulacje dotyczące uznania za bezrobotnego i rejestracji bezrobotnych, co do właściwości urzędów pracy właściwych do rejestracji bezrobotnego, mają charakter wystarczający do określenia właściwego miejscowo urzędu do załatwienia sprawy dotyczącej rejestracji bezrobotnego w związku z czym nie ma podstaw do poszukiwania rozstrzygnięcia tej kwestii w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie znajduje również oparcia w stosownych przepisach, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, twierdzenie skarżącego, jakoby rejestracja bezrobotnego następowała z mocy samego prawa z chwilą złożenia przez niego w urzędzie pracy wymaganych przepisami tego rozporządzenia dokumentów. Zawarta w art. 2 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy definicja bezrobotnego do podstawowych przesłanek uznania za bezrobotnego zalicza także zarejestrowanie się danej osoby we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy. W myśl § 4 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy, rejestracja bezrobotnego oraz poszukującego pracy następuje w dniu przedłożenia dokumentów, o jakich mowa w § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, po poświadczeniu przez bezrobotnego lub poszukującego pracy własnoręcznym podpisem prawdziwości danych i oświadczeń zamieszczonych w karcie rejestracyjnej. Sama rejestracja jest czynnością materialno-techniczną. Przedłożenie przez daną osobę wymaganych przepisami prawa dokumentów i oświadczeń daje, w świetle powołanych przepisów prawa, podstawę do podjęcia przez właściwy organ decyzji, o jakiej mowa w art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a/ ustawy. Dla uzyskania statusu osoby bezrobotnej konieczne jest zatem wydanie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Decyzja o uznaniu danej osoby za bezrobotną stwierdza nabycie tego statusu z dniem rejestracji. Ma zatem charakter deklaratoryjny. Zawiera jednak elementy konstytutywne. Możliwość bowiem uzyskania statusu osoby bezrobotnej zależy od autorytatywnego potwierdzenia tego statusu przez uprawniony organ w formie decyzji administracyjnej. Adresat takiej decyzji korzysta legalnie z przyznanych tą decyzją uprawnień od jej wydania. Od powyższego wyroku złożono skargę kasacyjną i na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzucono: – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) przez jego błędną wykładnię. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 i art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz radcy prawnego z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które to koszty nie zostały zapłacone a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz radcy prawnego z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które to koszty nie zostały zapłacone. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej interpretacji art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy przez uznanie, iż warunkiem koniecznym zarejestrowania osoby jako bezrobotnej jest zameldowanie na terenie właściwości miejscowej Powiatowego Urzędu Pracy. Powołano się przy tym na wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 2502/04, zgodnie z którym "właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowy urząd pracy to urząd, na terenie działania którego skarżący aktualnie przebywa" oraz "zameldowanie jest bowiem rejestracją miejsca pobytu, a ustawodawca nie wiąże ustalenia w zakresie właściwości urzędu pracy z bezwzględnym obowiązkiem zameldowania osoby bezrobotnej". Zdaniem skarżącego, wymaganie posiadania zameldowania we Wrocławiu stanowi nadinterpretację art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Ponadto, gdyby uzyskanie statusu osoby bezrobotnej uzależnione było od zameldowania na terenie właściwości określonego Powiatowego Urzędu Pracy stanowiłoby to naruszenie art. 51 ust. 2 oraz art. 52 ust. 1 Konstytucji. Ponadto wskazano na nieścisłości definicyjne w terminach "miejsce zameldowania stałego lub czasowego" – z ustawy o promocji zatrudnienia a "zameldowanie w miejscu pobytu stałego lub czasowego"- z rozporządzenia w sprawie rejestracji bezrobotnych, które dla skarżącego nie są synonimiczne i w związku z tym należałoby dokonać unifikacji nazewnictwa. W stosunku zaś do rozporządzenia, które określa potrzebne dokumenty do rejestracji to skarżący złożył je wszystkie w terminie i dlatego organ był zobowiązany dokonać rejestracji. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. Dokonana bowiem przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest prawidłowa. Przepis ten zawierający legalną definicją bezrobotnego, określa przesłanki materialne tego pojęcia. Bezsporne jest, iż jedną z tych przesłanej jest zarejestrowanie się we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy. Natomiast pojęcie zameldowania, jak to słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, opiera się na pojęciu użytym w ustawie z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993), bowiem w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy pojęcie to nie zostało wyjaśnione. Wprawdzie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. wiążą zameldowanie z pobytem stałym, który wiąże się z zamieszkiwaniem, bądź z pobytem czasowym bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego, jednakże zamieszkiwanie to łączy się z obowiązkiem meldunkowym. Samo więc "zamieszkiwanie" nie stanowi o zameldowaniu w miejscu zamieszkania. O zameldowaniu w danej miejscowości można dopiero mówić w sytuacji gdy dana osoba dopełniła obowiązku meldunkowego i została zameldowana przez właściwy organ. Bezsporne jest,. iż skarżący nie jest zameldowany we Wrocławiu, a więc Powiatowy Urząd Pracy we Wrocławiu nie jest urzędem właściwym dla skarżącego w rozumieniu pkt 2 ust. 1 art. 2 cyt. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nie jest przy tym zasadne powoływanie się na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące właściwości miejscowej organu, bowiem kwestie właściwości miejscowej w sprawach uznania za bezrobotnego reguluje przepis szczególny zawarty w powołanej ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który z oczywistych względów wyłącza w tym zakresie stosowanie przepisu K.p.a. Można rozważać czy złożenie dokumentów niezbędnych do rejestracji jako bezrobotnego w organie niewłaściwym nie powinno rodzic obowiązku ich przekazania do organu właściwego, jednakże w niniejszej sprawie do oceny interpretacji powołanego w skardze kasacyjnej przepisu, kwestie te nie maja znaczenia. Przedmiotem oceny nie jest bowiem czynność rejestracji, ale istnienie jednej z przesłanek materialnoprawnych określonych w powołanym przepisie pkt 2 ust. 1 art. 2 ustawy o promocji..... Bezsporne zaś jest, iż skarżący nie został zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy właściwym dla jego miejsca zameldowania stałego. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie wskazać należy, że do orzekania o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.