VI SA/Wa 2137/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2008 r. sprawy ze skargi C. Spółka jawna z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2007r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz C. Sp. j. z siedzibą w S. kwotę 817 (osiemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 – dalej jako t.d.) oraz lp. 6.5.4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 199, poz. 1671, ze zm. – dalej p.d.t.n.) utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2007 r. o nałożeniu na C. Spółka Jawna z siedzibą w S. (dalej jako skarżąca) kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie sprawy. W dniu [...] marca 2007 r. przeprowadzono w przedsiębiorstwie skarżącej kontrolę, która obejmowała okres od [...] stycznia 2005 r. do [...] stycznia 2007 r. zaś jej zakres dotyczył wyznaczenia doradcy do spraw bezpieczeństwa w transporcie towarów niebezpiecznych i realizację wymagań określonych w art. 23 ust. 2 pkt 1 p.d.t.n. W oparciu o jej wyniki, decyzją z dnia [...] maja 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 92 ust 1 pkt 1 t.d., art. 92 ust. 4 t.d. oraz lp. 6.5.4. załącznika do t.d. nałożył na skarżącą karę pieniężną za niezłożenie sprawozdania z działalności dotyczącej obrotu materiałami niebezpiecznymi za rok 2005 w ustawowym terminie tj. do 31 stycznia 2006 r. Sprawozdanie to zostało złożone w dniu [...] października 2006 r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wnosząc o umorzenie zaskarżonej decyzji, podniosła, że organ był poinformowany o wysłaniu pocztą zwykłym listem poleconym rocznego sprawozdania z działalności. Wskazała jednocześnie, że posiada dowód nadania tego listu z dnia [...] stycznia 2006 r. i dołączyło do odwołania kserokopię potwierdzenia nadania przesyłki poleconej nr [...]. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, że kara pieniężna w wysokości [...] zł została nałożona na skarżącą prawidłowo. Podał, że przesłuchany w charakterze świadka J. R. zeznał, że wysłał przedmiotowe sprawozdanie w dniu [...] stycznia 2006 r., a następnie wysłał je ponownie w dniu [...] października 2006 r. wobec otrzymania informacji z [...] Urzędu Wojewódzkiego o niedopełnieniu obowiązku. [...] Urząd Wojewódzki poinformował, że skarżąca nie dopełnia obowiązku przekazania w wyznaczonym terminie rocznego sprawozdania dotyczącego przewozu towarów niebezpiecznych. W ocenie organu odwoławczego wskazany w art. 23 ust. 2 pkt 1 p.d.t.n. termin powinien być traktowany jako termin prekluzyjny, który nie podlega przywróceniu na skutek jakichkolwiek okoliczności, z których wynikało dokonanie czynności przesłania w innym terminie. Organ wskazał również, że do omawianych okoliczności nie ma zastosowania przepis art. 65 § 1 i § 2 Kpa. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, podniosła, że decyzja narusza jej interes prawny poprzez błędne ustalenie, że skarżąca nie wykonała w terminie obowiązku przewidzianego w art. 23 ust. 2 pkt 1 p.d.t.n., co w konsekwencji niesłusznie spowodowało nałożenie na skarżącą sankcji w postaci obowiązku uiszczenia grzywny. Nadto zarzuciła naruszenie prawa procesowego poprzez pominięcie w toku orzeczenia brzmienia treści art. 57 § 5 ust. 2 Kpa, z której wynika, iż termin złożenia sprawozdania z działalności w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych za rok 2005 r. przez skarżącą winien być traktowany jako zachowany. W uzasadnieniu skargi podano, iż pełnomocnik skarżącej na skutek niewiedzy twierdził początkowo, iż przedmiotowe sprawozdanie zostało przesłane właściwemu organowi listem zwykłym. Do odwołania został jednak dołączony dowód nadania listu poleconego zawierającego sprawozdanie. Wynika z niego, że w dniu [...] stycznia 2006 r. skarżąca wysłała do Wojewody [...] przesyłkę listową. Skarżąca oświadczyła, że przedmiotowa przesyłka zawierała sprawozdanie w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych za rok 2005. W ocenie skarżącej pojawienie się takiego dowodu powinno skłonić organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji, albowiem stosownie do treści art. 57 § 5 Kpa termin uważa się w szczególności za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej. W takim wypadku decyduje data stempla pocztowego. Skarżąca zwróciła uwagę na literalne brzmienie czasownika "nadanie" i uznała, że dla zachowania terminu nie jest istotne doręczenie przesyłki do adresata. Organ odwoławczy pominął powyższe okoliczności, czym naruszył przepisy prawa procesowego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o oddalenie skargi. Wskazał, że z literalnej wykładni przepisu art. 23 ust. 2 pkt 1 p.d.t.n. wynika, że mowa w nim o obowiązku skutecznego dostarczenia przez zobowiązany podmiot przedmiotowego sprawozdania do wojewody. Chodzi więc o czynność dokonaną polegającą na fizycznym doręczeniu w siedzibie adresata sprawozdania w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie. Ponadto organ wywiódł, że przepisy ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych jako lex specialis wykluczają w przedmiotowej sprawie zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie obowiązku przesłania w terminie wojewodzie jednego egzemplarza rocznego sprawozdania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Nie każde wszak naruszenie prawa przez organy administracji publicznej daje Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają wykonaniu. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez C. Spółka jawna skargi od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r. Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie. Materialnąprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 23 ust. 2 pkt 1 p.d.t.n., zgodnie z którym przedsiębiorca lub inny podmiot wykonujący przewóz towarów niebezpiecznych jest obowiązany przesłać wojewodzie jeden egzemplarz rocznego sprawozdania, w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie. Zarówno organ, jak i skarżący powyższy przepis rozumieją odmiennie. Dla organu obowiązek wynikający z powyższego przepisu zostanie zrealizowany wówczas, gdy nastąpi fizyczne doręczenie sprawozdania w siedzibie adresata do dnia 31 stycznia każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie. Natomiast według skarżącego dla zachowania terminu wskazanego w przepisie wystarczy nadanie w polskiej placówce pocztowej przesyłki zawierającej sprawozdanie w terminie do dnia 31 stycznia. W polskim systemie prawa obowiązuje prymat wykładni językowej, która nakazuje ustalić znaczenie normy prawnej ze względu na język prawny, w którym jest ona sformułowana. Wykładnia językowa powinna zostać zastosowana w pierwszej kolejności i jeżeli uzyskany na jej gruncie rezultat interpretacyjny nie budzi wątpliwości, to nie ma potrzeby odwoływania się do reguł wykładni celowościowej czy systemowej. Taka właśnie sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. Ustawodawca posłużył się słowem "przesłać" a nie np. dostarczyć, doręczyć, złożyć. Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN S.A. przesłać znaczy posłać, wysłać coś dokądś. Używane jest w kontekście – "Przesłać depeszę, list. Przesłać wiadomość. Przesłać pieniądze pocztą. Przesłać pismo do urzędu. Przesłać honorarium do domu. Przesłać paczkę przez kolegę". Powyższe oznacza, że wykładnia przepisu dokonana przez organ jest nieprawidłowa. W przepisie tym nie chodzi o to, aby sprawozdanie zostało fizycznie doręczone w siedzibie wojewody do 31 stycznia, lecz aby do tej daty zostały podjęte przez zobowiązany podmiot czynności zmierzające do dostarczenia właściwemu organowi sprawozdania. Z uwagi na konieczność zachowania terminu należy, oczywiście poza złożeniem sprawozdania bezpośrednio w siedzibie organu, nadać go w polskim urzędzie pocztowym. Wówczas bowiem, w razie powstania wątpliwości, możliwe jest wykazanie (udowodnienie), że przesłanie sprawozdania nastąpiło w ustawowo określonym terminie. Wbrew twierdzeniu organu w takiej sytuacji będą miały zastosowanie reguły obliczania terminu przewidziane w art. 40 § 5 Kpa. Niezrozumiałe jest bowiem stanowisko organu, że przepisy ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych jako lex specialis wykluczają w przedmiotowej sprawie zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ww. ustawa stanowi zbiór przepisów prawa materialnego, natomiast Kpa normuje postępowanie przed organami administracji państwowej – stanowi zatem zbiór przepisów proceduralnych. W przypadku gdy ustawa nie zawiera własnych, odmiennych od Kpa, regulacji procesowych w obszarze obowiązków jednostki zastosowanie mają zasady wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której podmiot zobowiązany wobec organu, w zakresie wypełnienia swojego zobowiązania, będzie zależny od prawidłowości działania innego organu. Co oczywiste, nie zawsze możliwe jest osobiście czy przez posłańca doręczenie sprawozdania do wojewody. Najczęściej korzysta się z usług poczty, która jak wskazuje doświadczenie życiowe często dostarcza przesyłki (nawet priorytetowe) z dużym opóźnieniem. Istota sprawozdania rocznego polega na tym, że obejmuje ono dane z całego roku, a zatem może być sporządzone dopiero po zakończeniu tego roku. Wysłanie sprawozdania już na początku miesiąca stycznia nie daje jednak żadnej gwarancji, że przesyła dotrze do dnia 31 stycznia do adresata. Taka sytuacja nie może obciążać zobowiązanego, który nie ma żadnego wpływu na działanie poczty. Powyżej przedstawiona wykładnia literalna omawianego przepisu jest zgodna z wykładnią celowościową i systemową. Celem przepisu art. 23 ust. 2 pkt 1 p.d.t.n. jest uniemożliwienie wojewodzie, jako organowi nadzoru, wykonanie jego zadań m. in. poprzez zapoznanie się ze sprawozdaniem przygotowanym przez doradcę do spraw bezpieczeństwa. Sprawozdanie to obejmuje rok kalendarzowy i może być, na co wskazano powyżej, sporządzone po jego upływie. Miesięczny termin, wynikający z ww. przepisu jest wystarczający na wykonanie tej czynności. Jego określenie ma na celu zakreślenie ostatecznej daty przygotowania sprawozdania, tak aby realna i bieżąca kontrola była możliwa, przy założeniu, że sprawozdania będą napływały do organu w niedługim czasie po wyekspirowaniu terminu (co jest sytuacją najbardziej typową). Nie ma natomiast żadnego wytłumaczenia dla konieczności fizycznego dotarcia sprawozdań do organu do 31 stycznia każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie. Gdyby ustawodawca chciał aby tak było z pewnością użyłby w omawianym przepisie innego sformułowania. I tak np. w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności przez osoby pełniące funkcje publiczne (tj. Dz. U. z 2006 r., nr 216, poz 1584) osoby określone w ustawie zobowiązane są do złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym. Oświadczenie to składa się do dnia 31 marca kierownikowi jednostki (art. 10). Podobną regulację zawiera ustawa z dnia czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592). Oznacza to, że oświadczenia muszą znaleźć się u osoby zobowiązanej do ich odbioru fizycznie do daty wskazanej w ustawie. Zauważyć przy tym należy, że osobą tą jest najczęściej pracodawca. Posłużenie się przez ustawodawcę przy nakładaniu na podmioty określonych obowiązków różnymi, nietożsamymi sformułowaniami (przesłać, składać) nie może być uznane za zabieg niecelowy, a zatem powinno być uwzględnione w procesie wykładni danego przepisu. W tym miejscu zauważyć należy, że akcentowany przez organ prekluzyjny charakter omawianego terminu nie stoi na przeszkodzie powyższej wykładni. Skarżąca nie dochodzi przywrócenia tego terminu, lecz wykazuje, że termin ten został przez nią zachowany. Reasumując, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 23 ust. 2 pkt 1 p.d.t.n. przedsiębiorca wywiąże się z obowiązku nałożonego na niego przepisem, jeżeli w terminie do 31 stycznia nada sprawozdanie roczne w polskiej placówce pocztowej. W rozpoznawanej sprawie na etapie postępowania odwoławczego, skarżąca przedstawiła potwierdzenie nadania z dnia [...] stycznia 2006 r. przesyłki adresowanej do [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. Wydział Rozwoju Regionalnego. Organ odwoławczy nie dokonał analizy i oceny tego dowodu, naruszając tym samym przepisy art. 7 i 77 § 1 Kpa. W sprawie istotne jest bowiem, czy przesyłka powyższa zawierała sprawozdanie roczne, zwłaszcza w kontekście zeznań św. J. R. Gdyby tak było, to nałożenie kary pieniężnej na skarżącą byłoby niezasadne. W sytuacji natomiast, gdyby dowód nadania odnosił się do innego niż sprawozdanie roczne pisma, zasadnym byłoby uznanie, że skarżąca nie dopełnienia ciążących na niej obowiązków. Ocena wskazanego dowodu jest z pewnością trudna, lecz nie niemożliwa. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że w toku rozstrzygania w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, a stwierdzanie przez Sąd uchybienia miał istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego też Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.