II SA/Po 389/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 05 lutego 2008r. przy udziale sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] znak [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej kwotę [...],- (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ W.Batorowicz /-/ B.Drzazga /-/ A.Łaskarzewska Prezydent Miasta decyzją z dnia [...], na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.),na wniosek E. J. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielomieszkaniowego wraz z dojazdem, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] ark. [...] obręb C., położonych na os. T., przy al. R. w P.. Uzasadniając organ wyjaśnił, że w toku postępowania negatywnie do planowanej inwestycji ustosunkowała się Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." w P. podnosząc, że planowany budynek ma powstać w nieznacznej odległości od istniejącej zabudowy, co spowoduje że zabudowa w tym miejscu stanie się bardzo zwarta i pogorszy warunki mieszkaniowe członków spółdzielni. Powyższe uwagi S.M. "O." uznał organ I instancji za bezzasadne na etapie ustalania warunków zabudowy. Zdaniem organu warunki określające lokalizację budynku (w szczególności dotyczące odległości od granic działek, możliwości zacieniania i przesłaniania budynków sąsiednich) zostały określone w decyzji i muszą zostać uwzględnione przez inwestora na etapie projektu budowlanego. Podnoszone przez spółdzielnię kwestie związane z pozwem spółdzielni o oddanie w wieczyste użytkowanie działki nr [...] nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż zgodnie z art. 63 ust. 2 w/w ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Dopiero na etapie pozwolenia na budowę inwestor musi oświadczyć o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie organu orzekającego przeprowadzona przez organ analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła na ustalenie, że na działkach sąsiednich znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne o wysokości od pięciu do jedenastu kondygnacji, pozwalające na kontynuowanie funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu. Planowana inwestycja, zgodnie z wymogami art. 53 ust. 4 pkt 9 i 10 w/w ustawy została uzgodniona w zakresie obsługi komunikacyjnej przez Zarząd Dróg Miejskich postanowieniem z [...], utrzymanym w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], po rozpatrzeniu zażalenia spółdzielni. Obsługę komunikacyjną budynku przewiduje się poprzez drogę wewnętrzną ul. R., włączoną do drogi publicznej - ul. I. pod warunkiem uzyskania służebność przejazdu i przechodu przez działki nr [...]. Ponadto inwestor przedłożył zapewnienie Prezydenta Miasta (pismo nr [...] z [...] o zainteresowaniu ustanowieniem przez Miasto na działkach nr [...] służebności przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnego właściciela działek nr [...]. Wobec powyższego - zdaniem organu I instancji – uznać należy, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, rozumiany w myśl art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prezydent wskazał również, że przedmiotowa działka posiada umownie zabezpieczone uzbrojenie wystarczające dla zamierzenia budowlanego, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a inwestora nie dotyczy obowiązek uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Tym samym przedmiotowa inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy. W przewidzianym ustawą terminie odwołanie wniosła S.M. "O." podnosząc zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiono, że dostęp do drogi wewnętrznej musi istnieć w chwili wydania decyzji, a nie być dopiero planowany. Nadto odwołująca się wskazała, ze nie wyraża zgody na prowadzenie przez teren będący w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni jakichkolwiek sieci bądź przyłączy do projektowanego budynku. Spółdzielnia zaznaczyła też, że w niniejszej sprawie winien zostać uwzględniony interes społeczny wyrażający się zdecydowanymi protestami mieszkańców osiedla T.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc, że fakt wydania decyzji o warunkach zabudowy nie musi być poparty tytułem prawnym do gruntu, a S.M. "O." jako wieczysty użytkownik terenów sąsiednich nie może w sposób władczy sterować i ingerować w postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla właścicieli sąsiednich gruntów. Skoro bowiem teren inwestycyjny może mieć zapewniony dojazd wyłącznie poprzez tereny będące w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni to zapis decyzji o warunkach zabudowy w punkcie II lit. a jest prawidłowy. Samo posiadanie zgody na przejazd w formie służebności będzie wymagany dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. W skardze do sądu administracyjnego S.M. "O." wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 77, oraz art. 107 kpa, a także art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Inwestor w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie , bowiem wniosek inwestora obejmował uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku wielomieszkaniowego wraz z dojazdem, a zatem chodzi o inwestycję łączną i w ten sposób teren objęty planowaną inwestycją ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, biorąc pod uwagę stan prawny i akta sprawy istniejące w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie była ocena zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...], na osiedlu T., przy ul. R. w P. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły zatem przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.) oraz przepisy wydanego na podstawie tejże ustawy, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej rozporządzeniem). Zgodnie z art. 61 ust. 1 w/w ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu pozbawionego planu miejscowego jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5 tj. kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych ( pkt 1), dostępu do drogi publicznej (pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne ( pkt4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi ( pkt 5). Przez dostęp do drogi publicznej , jak wynika z definicji zawartej w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Droga publiczna to droga gminna, powiatowa, wojewódzka lub krajowa. W niniejszej sprawie status drogi publicznej ma ul. I., a ul. R. jest drogą wewnętrzną. Zarząd Dróg Miejskich w postanowieniu z dnia [...] uzgodnił, na podstawie art.53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., przedmiotową inwestycję pod warunkiem uzyskania przez inwestora służebności przejazdu i przechodu przez działki nr [...], na których planowany był zjazd do ul. R. Wbrew twierdzeniom organów , w chwili wydawania przez organy decyzji brak było podstaw do uznania, że teren objęty planowaną inwestycją, posiadał wymagany przez art. 61 ust. 1 pkt 2 dostęp do drogi publicznej, bowiem na rzecz inwestora nie ustanowiono służebności przejazdu i przechodu przez w/w działki. Przedłożone przez inwestora zapewnienie Prezydenta Miasta z dnia [...] o zainteresowaniu miasta ustanowieniem służebności wymagań ustawowych wskazanych wyżej nie spełnia. Jak wynika z przedłożonych na rozprawie dokumentów, umowa o ustanowieniu służebności gruntowej na działkach nr [...] została zawarta z inwestorem dopiero w dniu 17 stycznia 2008r. Sąd nie podziela poglądu wyrażonego przez inwestora w odpowiedzi na skargę z dnia 4 lutego 2008r., iż inwestycja planowana przez inwestora polegała na budowie budynku mieszkalnego wraz z dojazdem, a zatem teren inwestycji obejmował również działki nr [...] i miał bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Już sama treść wniosku wskazuje, że inwestycja ma polegać na budowie budynku mieszkalnego, a ewentualna budowa dojazdu do budynku jest niezbędna do zapewnienia komunikacji przyszłym mieszkańcom, a nie stanowi osobnej inwestycji. Ani we wniosku, ani później w decyzji nie określone zostały jakiekolwiek parametry budowy zjazdu, czego inwestor nigdy nie kwestionowała w toku postępowania a które byłyby niezbędne gdyby inwestor, tak jak twierdzi obecnie, planowała inwestycję polegającą na budowie drogi jako łącznej inwestycji z budynkiem. Należy nadto zauważyć, że organy rozpoznające sprawę orzekły niezgodnie z wnioskiem inwestora. Uszło bowiem uwadze organów, iż w toku postępowania inwestor zmieniła wniosek co do kwestii dojazdu do drogi publicznej. W pierwotnym wniosku z dnia 29 czerwca 2006r. inwestor, jako projektowany, wskazała na zjazd przez działki nr [...]. Taki też zjazd został uzgodniony przez Zarząd Dróg Miejskich w postanowieniu z dnia [...] Następnie w piśmie z dnia 28 września 2006r. inwestor zmieniła koncepcję dojazdu do terenu inwestycji, planując jej przebieg przez działki [...]. Wniosek ten został nawet przesłany do ZDM, który w piśmie z dnia 24 października 2006r. nie zgłosił uwag do przedstawionej korekty. Tymczasem w decyzji z dnia [...] zjazd został określony jako przebiegający przez działki [...], a więc wbrew treści wniosku inwestora. Na marginesie trzeba też zauważyć, że pismo ZDM z dnia 28 września 2006r. nie spełnia wymogów uzgodnienia przewidzianych w art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p. w związku z art. 106 kpa, skoro przepis ten wymaga wydania uzgodnienia w formie postanowienia. Organy orzekające w sprawie naruszyły też przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Mianowicie zgodnie z § 3ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z treści przytoczonego przepisu wynika więc, że organ w celu przeprowadzenia analizy wyznacza obszar analizowany na mapie zasadniczej (lub katastralnej) w skali 1:500 lub 1:1000. Tymczasem załączona przez organ pierwszej instancji część graficzna analizy została sporządzona na wydrukach komputerowych geomapy, które nie posiadają skali, a więc nie spełniają wskazanych wyżej wymogów. Taka bezskalowa komputerowa geomapa nie daje gwarancji rzetelności danych zawartych w treści mapy i uniemożliwia wyznaczenie obszaru analizowanego. Powyższe naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów aktu wykonawczego miały wpływ na wynik sprawy, a zatem musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art.145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Orzeczenia w pkt II i III znajduje podstawę w art. 153 i 200 tejże ustawy. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska