I SA/Wa 1765/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie Asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2008 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości zajętej pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] stwierdzającą, że Gmina Miejska P. nabyła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własność nieruchomości położonej w P., obręb nr [...], oznaczonej według mapy z projektem podziału i wykazu zmian gruntowych jako działka nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], zajętej pod drogę publiczną ulicę [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda Podkarpacki na podstawie art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) decyzją z dnia [...] marca 2007 r. orzekł o nabyciu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miejską P. prawa własności działki nr [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem S. K. złożył odwołanie. Rozpoznając odwołanie Minister Budownictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i podtrzymał stanowisko organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i wyjaśnił, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie tego przepisu nastąpiło, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego. Jak stwierdził organ II instancji, działka nr [...] (z której powstała przedmiotowa działka nr [...]) w dniu 31 grudnia 1998 r. oznaczona była jako działka nr [...] i stanowiła własność S. K. i T. K. na prawach wspólności ustawowej. Pod drogę - ulicę [...] zajęta była część działki nr [...], która została wyodrębniona i oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha i która w tym dniu pozostawała we władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych jako droga lokalna miejska na podstawie zarządzenia Wojewody Przemyskiego z dnia 17 kwietnia 1996 r. nr 25 w sprawie zaliczenia dróg (ulic) miejskich na terenie województwa przemyskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Przemyskiego Nr 6, poz. 82, ze zm.). Zgodnie zaś z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stała się ona drogą gminną z dniem 1 stycznia 1999 r. W ocenie organu odwoławczego skoro w przedmiotowej sprawie w stosunku do gruntu stanowiącego działkę nr [...] zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 powołanej ustawy, organ I instancji słusznie stwierdził o nabyciu z mocy prawa przez gminę z dniem 1 stycznia 1999 r. własności przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu, organ II instancji wyjaśnił, że przepis art. 73, będący podstawą wydania decyzji przez Wojewodę Podkarpackiego, ma na celu uregulowanie stanu prawnego gruntów zajętych pod drogi publiczne i odnosi się tylko do stwierdzenia faktu, który zaistniał z mocy prawa. W związku z tym postępowanie to nie dotyczy badania i rozliczania powierzchni całych nieruchomości. Natomiast w odniesieniu do gruntu stanowiącego działkę nr [...] organ odwoławczy stwierdził, że działka ta nie była przedmiotem niniejszego postępowania. Na decyzję Ministra Budownictwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. K. W jej uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że kupił dwie działki z podziału działki nr [...], który został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 1997 r. W trakcie postępowania podziałowego działki nr [...], organ wyjaśniał, że działka [...] o powierzchni [...] m2 została wyodrębniona z działki nr [...], ponieważ jest to działka zajęta pod ulicę [...]. W dniu 29 września 2006 r. geodeta miejski wraz z pracownikiem Dyrekcji Dróg Miejskich zaproponował skarżącemu podpisanie protokołu ugody stwierdzającego, że pod drogę zostało zajęte tylko [...] m2 z jego działki, a nie [...] m2, jak to wynikało z przedstawionej przez skarżącego dokumentacji. W tej sytuacji skarżący nie zgodził się na taką ugodę. Wówczas Dyrekcja Dróg Miejskich w P. zleciła wykonanie kolejnego podziału działki [...] na dwie działki: nr [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha, z czego pod ulicę [...] zajęto tylko działkę nr [...], o czym Wojewoda Podkarpacki powiadomił skarżącego po fakcie pismem z dnia 20 listopada 2006 r. W związku z tym skarżący ponownie przedstawił powyższą sprawę w Urzędzie Wojewódzkim, prosząc o wskazanie na gruncie dokonanego podziału i przedstawienie protokołu podziału, w którym jako właściciel tej działki miał prawo brać udział. Skarżącemu nie zostały jednak przedstawione ani protokół z podziału, ani podział na gruncie. Dlatego też złożył on odwołanie do Ministra Budownictwa, który ani słowem nie odniósł się do kwestii podziału, utrzymując decyzję Wojewody Podkarpackiego w mocy. Zdaniem skarżącego, wskutek nieuzasadnionego podziału został on skrzywdzony. Ponadto wyjaśnił, że budując trwałe ogrodzenie swojej działki jego przebieg uzgodnił z Zarządem Dróg Miejskich, na co ma potwierdzenie. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem obu decyzji. Należy podkreślić, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, wynikająca z treści art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nakłada ona na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Natomiast zgodnie z treścią art. 107 § 3 Kpa wydana przez organ decyzja powinna być należycie uzasadniona (uzasadnienie faktyczne i uzasadnienie prawne). W niniejszym postępowaniu organy obu instancji obowiązane były do zbadania wszystkich okoliczności sprawy, mających znaczenie dla ustalenia, czy grunty niestanowiące własności Gminy Miejskiej P., na mocy art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. jej własnością. W tym zakresie obowiązkiem organów było zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz dokonanie jego prawidłowej oceny (art. 77 § 1, art. 80 Kpa), która powinna zostać odpowiednio wyjaśniona w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Podstawę materialnoprawną do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przepis ten stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłankami tymi są: 1) władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. gruntem przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, 2) zajęcie gruntu pod drogę publiczną, 3) brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do zajętego gruntu. Niewystąpienie choćby jednej z tych przesłanek powoduje, że przedmiotowy grunt nie stał się z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W rozpatrywanej sprawie strony nie kwestionowały charakteru ulicy [...] jako drogi lokalnej miejskiej. Bezsporny pozostawał również fakt, że zajęta pod ulicę nieruchomość stanowiła własność S. K. i T. K. na prawach wspólności ustawowej i uregulowana była w księdze wieczystej KW nr [...]. Przedmiotem sporu stało się jedynie ustalenie jaka część nieruchomości była w dniu 1 stycznia 1999 r. zajęta pod ulicę [...]. W tej sytuacji w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym organ winien był więc wnikliwie zbadać, w stosunku do jakiej części nieruchomości została spełniona przesłanka zajęcia spornego gruntu pod drogę. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że S. K. zakwestionował wyniki wszystkich dotychczas wykonanych opracowań geodezyjnych dotyczących spornej nieruchomości, stojąc na stanowisku, że cała działka nr o dawnym numerze [...] o powierzchni [...] m2 (a obecnie o nr [...]) zajęta została pod drogę publiczną, tj. ulicę [...], a nie jak stwierdził organ w wydanej decyzji, tylko jej cześć, czyli działka nr [...] o powierzchni [...] m2. Zdaniem skarżącego działka nr [...] przed modernizacją ewidencji gruntów i budynków miasta P. oznaczona była jako działka nr [...] (o powierzchni [...] ha) w obrębie nr [...] i z podziału dokonanego w 1997 r. wynika, że została ona całkowicie zajęta na poszerzenie ulicy [...]. Z tych przyczyn skarżący uznał, iż zmniejszenie działki zajętej pod drogę publiczną z powierzchni [...] m- na [...] m- było niesłuszne i całkowicie nieuzasadnione. Zdaniem Sądu ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie sposób jednoznacznie ustalić, w oparciu o jakie dane wyznaczone zostały na gruncie granice działki nr [...] wprowadzone do ewidencji gruntów, które następnie stały się podstawą do dokonania podziału tej działki na działki o nr [...] i [...]. Biorąc pod uwagę, że całkowita wielkość działki zajętej w części lub w całości pod ulicę wynosi [...] m2, przebieg granic rzeczywiście mógł być trudny do ujawnienia na podstawie materiałów geodezyjnych wykonanych w nieodpowiedniej skali. Tym nie mniej skoro problem taki zaistniał, organy orzekające w sprawie powinny były wziąć te okoliczności pod uwagę, zwłaszcza że strona w odwołaniu powoływała się na fakt zajęcia całej działki o dawnym nr [...] pod drogę dodając, że teren ten w całości znajduje się poza wykonanym przez skarżącego ogrodzeniem. Organy rozpatrujące sprawę powinny były więc w trakcie prowadzonego postępowania dokonać weryfikacji, jaka część działki o dawnym nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. faktycznie była zajęta pod drogę, co stanowi przesłankę do nabycia przez Gminę własności w trybie art. 73 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. Podkreślić należy, że przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie daje podstaw do przejęcia nieruchomości zapisanych w ewidencji gruntów jako drogi, lecz jedynie nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne. Dlatego też poczynione przez organ w tym zakresie ustalenia winny były znaleźć odbicie w postaci odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej (wykonanej w odpowiedniej skali), z której bezspornie wynikałby istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. przebieg: spornej ulicy wraz z liniami rozgraniczającymi pasa drogowego, granicy działki nr [...], postawionego przez skarżącego ogrodzenia oraz dodatkowo naniesione winny były zostać na mapę granice działki [...] (oraz działek [...] i [...]) z których wynikałoby ich położenie w stosunku do granic działki o dawnym nr [...]. Należy wskazać, że wobec wypisu z rejestru gruntów, sporządzonego według stanu rejestru z dnia 31 grudnia 1998 r., oraz mapy z dnia 21 czerwca 1997 r., obrazującej granice działki nr [...], i zaznaczonego na tej mapie przebiegu drogi nasuwa się wątpliwość, czy w dacie 31 grudnia 1998 r. droga ta miała przebieg wskazany na tej mapie i czy w związku z tym późniejsze wydzielenie działki nr [...], będącej ostatecznie przedmiotem komunalizacji, mogło stanowić podstawę do nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasta P. z mocy prawa własności tej właśnie nieruchomości. Kwestie te były tym bardziej istotne, że z treści znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Rz 1230/03, na który powołuje się skarżący, wynika, że uchylone zostały decyzje obu organów orzekających w sprawie odmowy dokonania na mapie ewidencyjnej zmiany granicy pomiędzy działkami o nr [...] i [...] położonymi w obrębie nr [...] w P. przy ulicy [...]. W postępowaniu tym skarżący S. K. domagał się przywrócenia przebiegu granicy między działkami [...] i [...] stosowanie do decyzji podziałowej z 1997 r. Zdaniem Sądu skoro ustalona w załączniku decyzji granica została wprowadzona do ewidencji w 1997 r., a podstawą jej wprowadzenia była mapa sporządzona na użytek podziału i przyjęta do zasobu ewidencyjnego, to organy nie mogły tej granicy zmienić w drodze sprostowania omyłki, gdyż organ ewidencyjny nie ma prawa zmieniać ustaleń płynących z dokumentów stanowiących podstawę określonych wpisów. W tej sytuacji pojawienie się w ewidencji błędu mogłoby stanowić wyłącznie podstawę do weryfikacji decyzji podziałowej i dopiero po jej dokonaniu organ mógł wprowadzać lub odmówić wprowadzenia zmiany w ewidencji. Odnosząc się do powyższego, należy podnieść, że w materiale dokumentacyjnym sprawy brak jest jakichkolwiek informacji, wyjaśnień, dokumentów wskazujących na wykonanie powyższego wyroku przez organ w postaci wydania stosowanej decyzji. Kwestię tę również sygnalizował w złożonym odwołaniu skarżący, twierdząc, że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 marca 2005 r. sygn. akt I SA/Rz 1230/03 organy ewidencyjne nie usunęły nieprawidłowych wpisów do ewidencji gruntów. Z akt sprawy wynika, że w kwestiach wprowadzenia zmian w ewidencji nadal zachodzą wątpliwości, które mimo zalecenia Sądu zawartego w powyższym wyroku nie zostały przez organy wyjaśnione. Brak także dowodów na to, że organy prowadziły w tym kierunku postępowanie wyjaśniające, mimo że mogłyby one stanowić podstawę do wyjaśnienia zaistniałego sporu. Jeżeli istnieją uzasadnione wątpliwości, czy zapisy ewidencyjne zostały dokonane zgodnie z prawem i oddają prawidłowo stan faktyczny i prawny granic poszczególnych nieruchomości, przed wyjaśnieniem tych wątpliwości organ nie powinien bezkrytycznie przyjmować za udowodnione dalszych ustaleń dokonanych w oparciu o kwestionowane zapisy. Podkreślić należy, że w art. 73 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ustawodawca przewidział ewentualną konieczność określenia granic nieruchomości podlegającej przejęciu w ramach decyzji wydawanej na podstawie tego artykułu. Oznacza to, że kwestia określenia granic przejmowanej nieruchomości - wbrew odmiennemu stanowisku organu przedstawionemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - mogła, a w tym przypadku powinna była stać się przedmiotem postępowania w sprawie nabycia własności z mocy prawa. Z powyższego wynika, że okoliczności, na które powołuje się skarżący, są istotne i wymagały wyjaśnienia w postępowaniu przed organem I instancji. Niewyjaśnienie ich narusza przepisy postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji, w oparciu o treść art. 138 Kpa, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy nie mógł ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany był ponownie merytorycznie rozpatrzyć sprawę, badając zasadność odwołania i wyjaśniając wszystkie istotne okoliczności. Akta administracyjne organu II instancji dowodzą, że Minister nie wywiązał się z tego obowiązku. Nie przeprowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, korzystając w zasadzie jedynie z materiałów znajdujących się w aktach I instancji. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej brak jest odniesienia się do części zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, przez co decyzja ta narusza art. 107 § 3 Kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne, które jest elementem niezbędnym każdej decyzji administracyjnej (art.107 §1 kpa), powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Szczególnie, jeśli w sprawie występują sprzeczne interesy stron, obowiązkiem organów administracji jest przeprowadzenie analizy tych interesów i stwierdzenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, jakie to względy zostały przy podejmowaniu rozstrzygnięcia wzięte pod uwagę, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne i w jaki sposób interesy stron, dla której rozstrzygnięcie jest negatywne, zostały wzięte pod uwagę. Ponieważ organ uchybił tym wymogom, przy wydaniu zaskarżonej decyzji zostały naruszone przepisy prawa procesowego - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 §3 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien usunąć powstałe w sprawie wątpliwości poprzez wykonanie odpowiedniej dokumentacji, w szczególności map geodezyjnych, pozwalającej na stwierdzenie, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Rz 1230/03 został przez organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków wykonany, jaki w dniu 31 grudnia 1998 r. był przebieg: ulicy [...] wraz z liniami rozgraniczającymi pasa drogowego, granicy działki nr [...], postawionego przez skarżącego ogrodzenia oraz dodatkowo naniesione winny zostać na mapę granice działki [...] (oraz działek [...] i [...]), z których wynikałoby ich położenie w stosunku do granic działki o dawnym nr [...]. Następnie organ określi, czy i jaki wpływ dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy mają dokonane na mapie ewidencyjnej zmiany granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] położonymi w obrębie nr [...] w P. przy ulicy [...] w stosunku do działki [...]. Swoje stanowisko w tej sprawie organ wyczerpująco przedstawi w uzasadnieniu wydanego orzeczenia wskazując fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Z przedstawionych powyżej względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.