VIII SA/Wa 1/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2008 r. sprawy ze skargi W.K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wydania negatywnej opinii o osobie posiadającej licencję pracownika ochrony 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. na rzecz skarżącego kwotę 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg. akt VIII SA/Wa 1/08 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...], znak [...] Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R., biorąc za podstawę art. 138 § 1 w związku z art. 144 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( tj. DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zmianami), po rozpatrzeniu zażalenia W.K. na postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w S. znak [...] z dnia [...] w sprawie wydania o nim nagannej opinii, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ ustalił, że postanowieniem z dnia 14 czerwca 2007 roku Komendant Powiatowy Policji w S. wydał naganną opinię o W.K. W uzasadnieniu postanowienia organ podnosił, że opiniowany nie posiada skłonności do nadużywania alkoholu ani innych środków odurzających. W stosunku do opiniowanego jednostka policji w S. nie podejmowała żadnych interwencji, ani nie prowadziła czynności wyjaśniających w sprawach o wykroczenia. W miejscu zamieszkania posiada nienaganną opinię. Przeciwko opiniowanemu w Sądzie Rejonowym w S. prowadzone jest postępowanie z art. 284 § 1 k.k., które nie zostało zakończone. Z tego też względu opinia o nim jest naganna. Zażalenie na postanowienie organu I Instancji wniósł W.K. W uzasadnieniu zażalenia podnosił, że faktycznie od 2003 roku przed Sądem Rejonowym w S. toczy się przeciwko niemu postępowanie karne z art. 284 § 2 k.k. O toczącym się postępowaniu był poinformowany Komendant Wojewódzki Policji w R., który nie skorzystał z prawa wynikającego z art. 32 ustawy o ochronie osób i mienia, przez co on wykonywał swoje obowiązki jako pracownik ochrony mienia i osób. Jego zdaniem swoim postępowaniem do tej pory nie dawał on podstawy do wydania nagannej opinii. Nadto przeciwko W.K. prowadzono postępowanie karne z art. 263 § 2 k.k., które wyrokiem Sądu Okręgowego w P. z dnia 23 sierpnia 2006 roku zostało umorzone ze względu na znikomą szkodliwość czynu, jak również prowadzono postępowanie z art. 276 k.k., w którym to Sąd Rejonowy w S. wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2006 roku uniewinnił W.K. od zarzucanego mu czynu. W sprawie karnej z art. 284 § 1 k.k. Sąd Rejonowy w S. wyrokiem z dnia 30 maja 2007 roku warunkowo umorzył w stosunku do niego postępowanie karne na okres dwóch lat. W ocenie organu odwoławczego bezspornym pozostaje fakt, na który powołuje się strona w zażaleniu, iż do tej chwili nie zapadło prawomocne rozstrzygnięcie w sprawie o czyn z art. 284 § 1 k.k., jednakże należy zauważyć, że o nagannej opinii nie decyduje tylko i wyłącznie skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne, ale całokształt okoliczności wpływających na wiarygodność strony jako pracownika ochrony fizycznej. Nadto organ podnosił, że licencja pracownika ochrony fizycznej II stopnia uprawnia nie tylko do kierowania zespołami pracowników ochrony fizycznej, ale również do stosowania środków szczególnych, takich jak broń palna i środki przymusu bezpośredniego. Od osób ubiegających się o jej wydanie wymaga się odpowiedzialności, przestrzegania obowiązujących przepisów i procedur prawnych, jak również nienagannej postawy w życiu publicznym i prywatnym. Skargę na postanowienie organu odwoławczego wniósł W.K. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucał naruszenie przepisu art.26 ust.3 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 roku o ochronie osób i mienia oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez faktyczne pominięcie obiektywnych okoliczności determinujących wydanie pozytywnej opinii. Z tego też względu wnosił on o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego. W uzasadnieniu skargi podnosił, że organy I i II Instancji całkowicie pominęły, iż w stosunku do niego nigdy nie podejmowano żadnych interwencji, ani nie prowadzono czynności wyjaśniających w sprawach o wykroczenia. Nadto nie zauważono, że w miejscu zamieszkania posiada on nieskazitelną opinię oraz, że nie leczył się on w poradniach zdrowia psychicznego. W jego ocenie podnoszone okoliczności dostatecznie predysponują go do kierowania zespołami pracowników ochrony fizycznej, jak również używania broni palnej, czy stosowania środków przymusu bezpośredniego. Podnosił, że wskazane w zaskarżonym postanowieniu prawomocne wyroki Sądu Rejonowego w S. i Sądu Okręgowego w P., które uniewinniły go od zarzucanego czynu, bądź umorzyły postępowanie potwierdzają jego nieskazitelną opinię, a samo wszczęcie postępowania i jego prowadzenie świadczy o złej woli policji. Natomiast fakt, że postępowanie przeciwko niemu z art.286 § 2 k.k. zakończyło się w I Instancji warunkowym umorzeniem postępowania( od którego wniósł odwołanie), nie może w jego ocenie być podstawą do czynienia jakichkolwiek stanowczych, a zwłaszcza negatywnych ocen zawartych w opinii. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej odrzucenie jako wniesionej po terminie, ewentualnie o oddalenie skargi jako niezasadnej. Organ podtrzymał dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga W.K. zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ DZ.U. nr 153 , poz.1269 ] oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. [ DZ.U. nr 153, poz.1270, ze zmianami] sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 26 ust.3 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 roku o ochronie osób i mienia( DZ.U. nr 114, poz. 740 ze zmianami), dalej jako ustawa, licencję pracownika ochrony pierwszego stopnia wydaje się osobie, która spełnia warunki, o których mowa ust. 2 oraz między innymi posiada nienaganną opinię wydaną przez komendanta komisariatu policji właściwego ze względu na miejsce jej zamieszkania. Przepis art. 27 ust.3 pkt 1 ustawy stanowi, że licencję pracownika ochrony fizycznej wydaje się osobie, która spełnia warunki o których mowa w art. 26 ust 2 pkt 1,2,4 i 5 ustawy. W zakresie wydawania opinii o pracownikach ochrony rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998 roku w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy policji o pracownikach ochrony( DZ.U. nr 78, poz. 511) stanowi w § 10 ust.1, mówi że opinię o osobie ubiegającej się o licencję pracownika ochrony oraz o pracowniku ochrony wydaje właściwy, ze względu na miejsce zamieszkania opiniowanego, komendant komisariatu Policji na polecenie komendanta wojewódzkiego policji. W ustępie 2 i 3 wyżej powołanego przepisu zapisano, że opiniowanie pracowników ochrony powinno następować raz na trzy lata. Negatywna opinia o osobie ubiegającej się o licencję pracownika ochrony bądź o pracowniku ochrony jest podstawą do odmowy wydania licencji pracownika ochrony lub wszczęcia postępowania administracyjnego o cofnięcie licencji. W niniejszej sprawie toczyło się postępowanie w przedmiocie wydania opinii o skarżącym, jako pracowniku ochrony mienia posiadającym licencję pracownika drugiego stopnia. Wydanie takiej opinii procesowo następuje w formie postanowienia wydanego w trybie art. 106 k.p.a. Negatywna opinia stanowi podstawę do odmowy wydania licencji bądź wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia licencji. Wydanie opinii o skarżącym jako pracowniku ochrony jest rozstrzygnięciem uznaniowym. Właściwy organ ma swobodę w odniesieniu do oceny danej osoby jako osoby ubiegającej się o wydanie licencji, bądź jako pracowniku wykonującym obowiązki pracownika ochrony. Zajęte jednak stanowisko wymaga prawnego i faktycznego uzasadnienia. Uzasadnienie w przypadku rozstrzygnięć uznaniowych odgrywa szczególną rolę bowiem pozwala przeprowadzić kontrolę zajętego stanowiska przez organ. W niniejszej sprawie organ I Instancji wydał naganną opinię mimo, że przywołał w swoim uzasadnieniu postanowienia pozytywne opinie o skarżącym, a przesądzającym czynnikiem było przywołanie faktu toczącego się postępowania karnego przeciwko skarżącemu z art. 286 § 1 k.k. Organ nie powołał argumentów dlaczego ten fakt jest czynnikiem decydującym w zakresie wydania nagannej opinii. Organ odwoławczy rozpoznając zażalenia również ustalił, że skarżący posiada pozytywną opinię w miejscu zamieszkania, jednakże o nagannej opinii zdecydowały fakty toczących się przeciwko niemu trzech postępowań karnych. Z tym , że dwa postępowania zakończyły się uniewinnieniem i umorzeniem, a trzecie postępowanie nieprawomocnie zakończyło się warunkowym umorzeniem postępowania. Organ podniósł, że pracownik ochrony mienia powinien przestrzegać obowiązujących przepisów prawa, co w przypadku skarżącego nie ma miejsca. Należy zgodzić się z rozumowaniem organu, iż toczące się postępowania karne winny być brane pod uwagę przy wydawaniu opinii o pracowniku ochrony. Jednocześnie należy zauważyć, że samo wszczęcie postępowania nie może przesądzać o tym, że dana osoba nie przestrzega przepisów prawa. Dopiero końcowy wynik postępowania karnego może to zweryfikować. Organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie znał treść wyroku Sądu Rejonowego w S. z 30 maja 2007 roku, gdzie Sąd uznając, że wina oskarżonego i społeczna szkodliwość czynu nie są znaczne umorzył postępowanie karne warunkowo. W takiej sytuacji, gdy postępowanie karne nie zostało prawomocnie zakończone, organ winien zgodnie z zasadą domniemania niewinności traktować skarżącego jako osobę, która nie popełniła zarzucanego czynu. Toczące się zaś postępowanie karne może stanowić wskazówkę do zaczerpnięcia wielostronnych informacji o danej osobie. Ograniczenie się przez organ tylko do wzięcia pod uwagę jednej kwestii – toczącego się postępowania karnego i wydanie na tej podstawie nagannej opinii narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Przepis art.80 kpa stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wyrażona tym przepisem zasada swobodnej oceny dowodów nakłada na organ obowiązek dokonania oceny dowodów zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny. Regułami tymi są : a) oparcie się na materiale dowodowym zebranym przez organ ; b) ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; c) organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art.7 k.p.a., będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego wynika, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.10.2001 ; I SA 1110/01, LEX 75 516). Postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art.124 § 1 i 2 k.p.a. Przepis art. 126 k.p.a. odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów odnoszących się do decyzji administracyjnych- między innymi przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności powinno zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Z uwagi na uchybienia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające go postanowienie organu I Instancji. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien wydać postanowienie –opinię, bazując na całokształcie dowodów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego, które zostaną poddane swobodnej ocenie. Nadto organ powinien pamiętać o tym, iż postanowienie wyrażające opinię o pracowniku ochrony mienia ma charakter uznaniowy, a w takiej sytuacji niezmiernie ważą rolę pełni uzasadnienie takiego postanowienia, który pozwoli poddać kontroli sposób rozumowania organu. Samo przywołanie faktu toczącego się postępowania nie może determinować treści opinii o pracowniku. Fakt toczącego się postępowania winien być oceniony w całokształcie zgromadzonych dowodów, które mają być podstawą do wydania opinii. Z tych też względów biorąc za podstawę art.145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono, jak na wstępie. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonego postanowienia. Nadto Sąd biorąc za podstawę art.200 i art.205 § 1 p.p.s.a. orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.