II SA/Wa 1150/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ewa Grochowska - Jung, Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), Asesor WSA - Jarosław Trelka, Protokolant - Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ochrony danych osobowych – uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], – zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, – zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. P. U. tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 (dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) tytułem 22 % podatku od towarów i usług. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 12 pkt 2 i art. 22 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, odmówił uwzględnienia wniosku Z. C. W uzasadnieniu podał, że do organu wpłynęła skarga wymienionego na udostępnienie jego danych osobowych przez P. [...] S.A. z siedzibą w W. przy al. [...], Filia w L., Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R. z siedzibą w R. przy ul. [...]. Zdaniem skarżącego, opinia rzeczoznawcy wykonana na zlecenie P.[...] S.A. dotycząca zawilgocenia ścian jego mieszkania, została przekazana Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R., który wykorzystał ją w prowadzonym postępowaniu, nie sporządzając własnej ekspertyzy i w tej sytuacji "oczekuje sprostowania i nie udostępniania moich danych osobowych innym podmiotom oraz zadośćuczynienia". W trakcie przeprowadzonego postępowania w niniejszej sprawie ustalono, że na zlecenie P.[...] S.A. została wykonana opinia techniczna dotycząca zawilgocenia ścian mieszkania skarżącego w S. w związku ze zgłoszonym przez wymienionego, w ramach umowy ubezpieczenia, roszczenia z tytułu szkody i opinia ta nie została przekazana Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R., bowiem powyższy podmiot zeznał, że nie pozyskał żadnych danych osobowych, ani też powyższej opinii od P.[...] S.A., zaś dla potrzeb prowadzonego przez niego postępowania, ekspertyza została sporządzona na zlecenie Wspólnoty Mieszkaniowej w S. W dalszej części podał, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na potwierdzenie podniesionych przez niego okoliczności i w tej sytuacji organ uznał za wiarygodne wyjaśnienia P [...] S.A. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., tzn. pierwszy z wymienionych wyjaśnił, iż nie przekazał opinii rzeczoznawcy, zaś drugi z tych podmiotów potwierdził, że nie był nigdy w posiadaniu powyższej opinii i nie pozyskał od pierwszego z nich żadnych danych osobowych skarżącego. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy, jedynie w przypadku naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych, Generalny Inspektor z urzędu lub na wniosek osoby zainteresowanej, w drodze decyzji administracyjnej, nakazuje przywrócenie stanu zgodnego z prawem, w szczególności nieudostępnienia danych osobowych (pkt 2), a zgromadzony w sprawie materiał dowody nie wskazuje na taki fakt. Stąd też nie mogła być wydana decyzja nakazująca przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Natomiast organ nie posiada uprawnień do rozstrzygania w kwestii zadośćuczynienia. We wniosku do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] marca 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Z. C. nie zgodził się ze stanowiskiem organu administracji i stwierdził, że na okoliczność przekazania opinii P.[...] S.A. świadczy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a mianowicie wezwanie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego autora tej opinii H. P., zaś fakt sporządzenia ekspertyzy przez H. C. jest nieprawdziwy. Ponadto ekspertyza owa została "sporządzona" w tym dniu, kiedy w jego mieszkaniu nie było nikogo z domowników i w dalszej części przeprowadził polemikę merytoryczną z jej treścią. Na koniec skonstatował, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w R. w swoim piśmie wprowadził w błąd Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. W piśmie uzupełniającym z dnia [...] kwietnia 2007 r. stwierdził, że w dniu, kiedy na zlecenie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w R. miała być rzekomo przeprowadzona i zlecona przez ten organ ekspertyza w jego mieszkaniu, był on w tym czasie, wbrew twierdzeniu tegoż organu, w nim nieobecny. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. Natomiast w uzasadnieniu – powołując się na dotychczasową argumentację – podał, że wniosek ten nie wnosi do sprawy nic nowego, bowiem zasadza się na kwestii wadliwości sporządzonej ekspertyzy. Zaś wyjaśnienia złożone przez wskazane już wyżej podmioty uznał za wiarygodne. Reasumując, organ zastosował się do wskazań wynikających z treści art. 7 k.p.a. i w tej sytuacji odmówiono uwzględnienia wniosku skarżącego, bowiem zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy, jedynie w przypadkach naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych nakazuje przywrócenie stanu zgodnego z prawem, w szczególności nieudostępniania danych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Z. C. nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i zarzucił jej, że została ona wydana jedynie na podstawie złożonych oświadczeń obu zainteresowanych podmiotów. Nie zbadano np. protokołu przesłuchania rzeczoznawcy P.[...] S.A., a w dalszej części powołał się na przedstawione już wcześniej zarzuty. W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2007 r. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. i art. 18 ustawy o ochronie danych osobowych, wnosząc o jej uchylenie i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego przyznanego z urzędu. W uzasadnieniu natomiast wykazał, że rzeczoznawca P.[...] S.A. był przesłuchiwany przez PINB w charakterze świadka na okoliczność stanu lokalu skarżącego i w tej sytuacji mógł przekazać jego dane osobowe, nawet nie przekazując fizycznie ekspertyzy. W tej sytuacji GIODO bezpodstawnie zaniechał zażądania kopii przesłuchania tegoż świadka. Ponadto z k. 13 akt sprawy wynika pośrednio, że P.[...] S.A. udostępniło ekspertyzę PINB. W pozostałej części powołał się na zarzuty skarżącego i skonstatował, że skoro organ nie ustalił, iż doszło do naruszenia prawa w myśl art. 18 ust. 1 ustawy, to winien umorzyć postępowanie na mocy art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 22 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. z 2002 r. Dz. U. Nr 101, poz. 926 ze zm.), postępowanie w sprawach uregulowanych w niniejszej ustawie prowadzi się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Zatem na organie administracji publicznej ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz do wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te postulaty wynikają bezpośrednio z Kodeksu postępowania administracyjnego, ściślej z treści art. 7, 10 § 1, 77 § 1 oraz 107 § 3. Podejmując decyzję organ administracji publicznej powinien mieć sprecyzowane zdanie w przedmiocie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, a ta podstawa może być ustalona po przeanalizowaniu całego materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wyjaśniającym. Prowadzone przez organ administracji publicznej postępowanie wyjaśniające oparte jest na zasadzie prawdy obiektywnej, wynikającej z treści art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej [...] podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego [...]. Istota prawdy obiektywnej polega na wyczerpującym zbadaniu wszelkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, by w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, zaś ciężar dowodu, czyli ustalenie stanu faktycznego sprawy, spoczywa na organie administracji publicznej. Zatem organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, a: "Z art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne." (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1984 r., sygn. akt II SA 1205/84 – ONSA 1984 Nr 2, poz. 98). Z zasady prawdy obiektywnej wynika, iż organ administracji publicznej z urzędu powinien określić, jakie dowody niezbędne są dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są konieczne. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewnia przepis art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zatem organ ten zobowiązany jest w pierwszej kolejności podjąć szereg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego, a następnie rozpatrzyć ów materiał dowodowy. Zaś przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Na podstawie art. 7 k.p.a. oraz przepisów szczegółowych (np. art. 78 § 1 i 2 k.p.a.) należy przyjąć, iż przedmiotem dowodu są fakty mające znaczenie dla sprawy, czyli dotyczące danej sprawy oraz mające znaczenie prawne. Jedynie fakty powszechnie znane organowi z urzędu – czyli takie, które są znane organowi prowadzącemu postępowanie z racji wykonywanych funkcji lub zajmowanego stanowiska – a także fakty notoryczne (tj. okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i posiadającemu doświadczenie życiowe mieszkańcowi miejscowości, w której ma siedzibę organ administracji publicznej) nie wymagają dowodu. Zatem organ winien dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nawet wbrew chęciom strony, zaś zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Ustosunkowanie się w nim tylko do pewnych dowodów, a pominięcie milczeniem innych – którym odmówiono wiarygodności – przesądza o tym, iż organ nie rozpatrzył wyczerpująco zebranego w sprawie materiału. Na ukształtowanie zakresu postępowania dowodowego ma zagwarantowany wpływ strona, albowiem organ administracji publicznej obowiązany jest przeprowadzić dowody przez nią wskazane. Nie mniej jednak obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę, bowiem nawet w sytuacji, gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1985 r., sygn. akt II SA 318/85). Dodać również należy, że stosownie do treści art. 12 ust. 1 i 2 wskazanej już wyżej ustawy o ochronie danych osobowych, do zadań Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w szczególności należy kontrola zgodności przetwarzania danych z przepisami o ochronie danych osobowych oraz wydawanie decyzji administracyjnych i rozpatrywanie skarg w sprawach wykonania przepisów o ochronie danych osobowych, zaś w celu wykonania tych zadań organ – na podstawie art. 14 ustawy – może między innymi żądać złożenia pisemnych lub ustnych wyjaśnień oraz wzywać i przesłuchiwać osoby w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego (pkt 2) oraz ma prawo wglądu do wszelkich dokumentów i wszelkich danych mających bezpośredni związek z przedmiotem kontroli oraz sporządzania ich kopii (pkt 3). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych nie zadośćuczynił powyższym zasadom i w tej sytuacji zaskarżona decyzja nie może się ostać. Otóż dał on jedynie bezkrytyczną wiarę lakonicznym wyjaśnieniom P.[...] S.A. zawartymi w piśmie z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz równie lakonicznym oraz sprzecznym w treści i budzącym – zdaniem Sądu – wiele wątpliwości, wyjaśnieniom PINB w R. zawartymi w piśmie z dnia [...] grudnia 2006 r. W pierwszym z nich na pytanie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych odpowiedziano, że "W wyniku czynności sprawdzających ustalono, że C.SA w P. Filia w L. nie przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego opinii rzeczoznawcy wykonanej na polecenie P[...] SA, o której mowa w skardze p. Z. C.". Natomiast w drugim z wymienionych pism skonstatowano, że "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nigdy nie był w posiadaniu tej ekspertyzy, bowiem dla prowadzonego postępowania została ona sporządzona przez mgr inż. H. C. na zlecenie Wspólnoty Mieszkaniowej w S.". Wcześniej jednak, popadając w sprzeczność, stwierdza, że akta sprawy nie są w jego posiadaniu i z uwagi na ich brak "(...) nie mogę się w pełni odnieść do zarzutów dotyczących uzyskania informacji na temat ekspertyzy sporządzonej przez Pana [...] H. P.". Zatem organ, badając sprawę, oparł się jedynie na gołosłownej odpowiedzi PINB, nie zwracając uwagi na fakt, że ten ostatni nie był w stanie udzielić wyczerpującej odpowiedzi, bowiem nie dysponował przedmiotowymi aktami. Fakt ten budzi tym bardziej zastrzeżenia, że w aktach sprawy znajduje się notatka urzędowa z dnia [...] stycznia 2007 r. sporządzona przez funkcjonariusza Policji, w której stwierdzono, że ekspertyzę techniczną mieszkania skarżącego przez PINB przeprowadził w dniu [...] czerwca 2005 r. H. C. i ekspert ten, jak podał funkcjonariuszowi, "został wpuszczony do mieszkania przez A. C., która w tym czasie wspólnie ze swoim mężem Z. C. przebywała w mieszkaniu. A. C. i Z. C. byli obecni podczas dokonywania ekspertyzy technicznej". Jednakże w aktach administracyjnych sprawy znajduje się również – i na co skarżący zwracał uwagę organowi – zaświadczenie ze szpitala, z którego jednoznacznie wynika, że Z. C. w tym właśnie czasie, tj. od [...] maja 2005 r. do [...] lipca 2005 r. był hospitalizowany. Reasumując, powyższe wątpliwości sprowadzające się do faktów, że Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udziela informacji organowi, nie mając wglądu do akt sprawy i nie może – jak sam stwierdza – odnieść się w pełni do zarzutów skarżącego, w zestawieniu z wykazaną już wyżej sprzecznością co do sporządzenia ekspertyzy w mieszkaniu skarżącego, nakazują – siłą rzeczy – bardziej wnikliwe wyjaśnienie przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wszystkich okoliczności zaistniałej sprawy. W każdym bądź razie nie może się ostać zaskarżona i poprzedzająca ją decyzją oparta jedynie na sprzecznym wewnętrznie i logicznie niespójnym pisemnym wyjaśnieniu PINB. Tym bardziej, że ten ostatni organ przesłuchiwał w ramach prowadzonego przez siebie postępowania, eksperta z P.[...] S.A., zaś GIODO nie przeprowadził badania jego zeznań podanych do protokołu. Stąd też w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które – zdaniem Sądu – miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym podczas prowadzenia na nowo przedmiotowej sprawy, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych będzie musiał ustosunkować się do wykazanych powyżej wątpliwości. Natomiast nie sposób podzielić stanowiska pełnomocnika organu o przedmiotowości postępowania. Nie można się bowiem zgodzić z zaprezentowaną tezą, że nie podlega załatwieniu w formie decyzji brak stwierdzenia przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych naruszenia prawa. Wprawdzie przepis art. 18 ust. 1 cytowanej już wyżej ustawy nakazuje organowi w formie decyzji przywrócenie stanu zgodnego z prawem, lecz zgodnie z treścią art. 12 pkt 2 ustawy, do zadań GIODO należy m.in. wydawanie decyzji administracyjnych i rozpatrywania skarg w sprawach wykonania przepisów o ochronie danych osobowych. Wykładnia tego przepisu zatem prowadzi do wniosku – zdaniem Sądu – że również w razie niestwierdzenia uchybień w tym zakresie (wykonanie przepisów o ochronie danych osobowych), rozstrzygnięcie winno mieć formę decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 152 i art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.