IV SA/Wa 2021/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008 roku sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) sierpnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie przejęcia zespołu pałacowo-parkowego na podstawie przepisów o reformie rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej A. P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 2021/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia (...) sierpnia 2007 r. nr (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) kwietnia 2004 r. znak (...) oraz orzekł, iż zespół pałacowo - parkowy położony w G., gmina S. na działce o aktualnym oznaczeniu (...) o pow. (...) ha, będący przed przejęciem na własność Państwa własnością M. M., zapisany ,w dniu przejęciu w księdze wieczystej G. tom I, podpadał pod działanie art.. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Powyższa decyzja została wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. A. P. reprezentowana przez radcę prawnego wystąpiła do Wojewody Wielkopolskiego z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej, iż zespół -pałacowy położony w G., obecnie działka nr (...) o powierzchni (...) ha, nie podpadał pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzją z dnia (...) kwietnia 2004 r. Wojewoda Wielkopolski orzekł, iż wskazany zespół pałacowo - parkowy nie podpadał pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, iż nie występował związek funkcjonalny pomiędzy zespołem pałacowo - parkowym w G. i sąsiadującymi z nim zabudowaniami gospodarczymi. Nadto Wojewoda uznał, że w sprawie nie zachodzi również związek funkcjonalny tzw. podmiotowy, ponieważ ani dekret ani rozporządzenie w sprawie wykonania dekretu nie przewidywały konfiskaty wszelkiego mienia właścicieli ziemskich. Ustalono także, iż na tle przepisów prawa cywilnego i prawa dotyczącego ustroju ksiąg wieczystych, obowiązujących na dzień przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa tj. 13 września 1944 r. dla wyodrębnienia części nieruchomości rolnej z przeznaczeniem na inny cel niż rolny, nie był niezbędny wpis w księdze wieczystej (hipotecznej, gruntowej). Jak wynika z akt sprawy nieruchomość była wyodrębniona fizycznie np. przez ogrodzenie trwałe ponieważ istotne są granice działki, które nie muszą być uwidocznione w IV SA/Wa 2021/07 terenie, wystarczy, że są uwidocznione na mapach urzędowych albo też, gdy na innej podstawie mogą być ustalone w terenie. Reasumując organ stwierdził, iż pałac jako budynek mieszkalny nie mógł zostać wykorzystany na cele reformy rolnej przewidziane w dekrecie PKWN. Przejęcie takiego rodzaju nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, było niezgodne z przepisami dekretu, co znajduje potwierdzenie w uchwale Trybunału Konstytucyjnego oraz utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P., podnosząc, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Podniesiono, iż Wojewoda nie odniósł się do wskazanych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi okoliczności tj., że jedynymi przesłankami pozwalającymi na stwierdzenie, że dana nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu jest ustalenie, że w dacie wejścia w życie dekretu (13 września 1944 r.) nie spełniała norm obszarowych wskazanych w dekrecie o reformie rolnej albo miało miejsce wyodrębnienie prawne zespołu pałacowo - parkowego od pozostałej części majątku. W wyniku rozpoznania odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) sierpnia 2007 r. uchylił decyzję Wojewody z dnia (...) kwietnia 2004 r. i orzekł, iż przedmiotowy zespół pałacowo - parkowy podpadał pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż jak wynika z księgi wieczystej M. M. był właścicielem majątków ziemskich położonych w G. oraz J. o pow. (...) ha. Majątek ten został przejęty na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z tym przepisem pod działanie dekretu podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich łączny obszar przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich łączny rozmiar przekracza 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości spełniające te warunki przechodziły na własność Państwa w całości i bez odszkodowania z mocy prawa z dniem 13 września 1944 r., były obejmowane niezwłocznym zarządem państwowym wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. IV SA/Wa 2021/07 Kluczowym, zdaniem organu, dla rozstrzygnięcia sprawy, jest ocena materiału dowodowego pod kątem istnienia możliwości wykorzystania przedmiotowych nieruchomości na cele reformy rolnej wskazane w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wskazując na treść art. 1 ust 2 dekretu Minister wskazał, iż pojęcie nieruchomości ziemskiej "znacjonalizowanej" jest znacznie szersze od nieruchomości "parcelowanej" na rzecz rolników. Ustawodawca za nieruchomość ziemską uznawał więc nie tylko użytki rolne, ale jak wynika z art. 2 ust 1 lit e dekretu również inne użytki, a więc również tereny z zabudowaniami i to nie tylko gospodarczymi, wchodzącymi w skład majątku o charakterze rolniczym. Dla tworzenia wymienionych w art. 1 dekretu ośrodków przejmowane były także zabudowania, w tym pałace, dwory czy wille, z reguły położone w parku, stanowiące przed przejęciem na własność Państwa tzw. ośrodek majątku, będący siedzibą jego właściciela, za czym także przemawia treść art. 6 dekretu. Ponadto zgodnie z § 44 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1045 r., podziałowi między beneficjentów reformy rolnej nie podlegały parki, zabudowania dworskie lub przemysłowe oraz zabytki architektoniczne. Oznacza to więc, że przejęciu na cele reformy rolnej podlegały także powyższe składniki przejmowanego mienia, choć nie mogły podlegać podziałowi. Żaden przepis dekretu nie wskazuje jakoby pałac z otaczającym go parkiem podlegał wyłączeniu spod działania przepisów art. 2 ust 1 lit e dekretu. Na dowód powyższego Minister powołał orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w którym stwierdzono, iż pod pojęciem nieruchomości ziemskiej w rozumieniu dekretu należy rozumieć także nieruchomości, które nie były bezpośrednio wykorzystywane do celów prowadzenia produkcji rolnej, jak np. nieruchomości zabudowane, w których zwykle mieszkał właściciel majątku ziemskiego. Minister dokonując oceny czy zespół pałacowo - parkowy położony w G. podpadał pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, zbadał czy istniał związek funkcjonalny pomiędzy tą częścią nieruchomości a pozostałymi gruntami o charakterze rolnym wskazując jednocześnie na liczne definicje związku funkcjonalnego. Organ stwierdził, iż z materiału dowodowego nie wynika aby zespół pałacowo - parkowy w dacie przejęcia na własność Państwa był w jakikolwiek sposób wyodrębniony prawnie od reszty majątku. Nadto o związku funkcjonalnym świadczy również istniejący w tym majątku związek organizacyjny. To, że w majątku zatrudniony był zarządca, nie pozwala przyjąć, iż w ten sposób właściciel trwale IV SA/Wa 2021/07 wyzbył się wszystkich władczych kompetencji w stosunku do swojego majątku. Istniały także powiązania funkcjonalne dworu z resztą majątku, poprzez więzi finansowe. Majątek dostarczał bowiem środków finansowych na utrzymanie zespołu dworsko - parkowego, dostarczał żywność dla mieszkańców pałacu. Biorąc powyższe pod uwagę Minister uchylając decyzję organu I instancji orzekł, iż przedmiotowa część nieruchomości, stanowiąca zespół pałacowo -parkowy, podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 w związku z art. 2 ust 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez błędne przyjęcie istnienia związku funkcjonalnego i terytorialnego pomiędzy zespołem pałacowo - parkowym w G. a nieruchomością rolną w G. podlegającą przejęciu na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., jak również błędną interpretację przepisu art. 2 ust 1 lit e dekretu zakładającą, na podstawie przepisów o celu reformy rolnej i przepisów niższej rangi, że ustawodawca objął zakresem tego przepisu zespoły pałacowo -parkowe jako budynki mieszkalne znajdujące się na nieruchomościach rolnych. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania Przedsiębiorstwo Rolniczo - Hodowlane G. Spółka z o.o. w G. wnieśli o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania - Agencja Nieruchomości Rolnych wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej także P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli IV SA/Wa 2021/07 zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 134§2 ustawy - P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 kpa wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Trafny jest zarzut skarżącej, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie wyjaśnił należycie okoliczności sprawy. Dekret o reformie rolnej nie zawierał definicji pojęcia "nieruchomości ziemskiej" Pojęcie to zostało zdefiniowane w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r. (W3/39), w której TK stwierdził, że ustawodawca poprzez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemskie" miał na myśli te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Wniosek taki znajduje uzasadnienie zarówno w tytule dekretu "o przeprowadzeniu reformy rolnej" jak też w treści niektórych przepisów dekretu oraz rozporządzenia wykonawczego. W orzecznictwie sądowo administracyjnym utrwalił się pogląd, iż intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji rolniczej, zwierzęcej lub sadowniczej. W zakresie podpadania pod działanie dekretu PKWN z dnia 6.09.1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej części takich nieruchomości zachodzi konieczność badania, czy nieruchomość taka pozostawała w funkcjonalnym związku (stanowiła gospodarczą całość) z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, czy też była wyodrębniona i przeznaczona na inny cel. (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z IV SA/Wa 2021/07 dnia 9 marca 2005, IV SA/Wa 779/04 LEX nr 176114, wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2000r. IVSA 2582/98 niepubl. i in.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił w pełni stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w przytoczonej uchwale. Przedmiotem wniosku A. P. wszczynającego postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonego orzeczenia było wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół pałacowo parkowy w G. powiat S. nie podlegał działaniu przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, przy czym skarżąca podniosła, że przeznaczenie i sposób użytkowania tej części nieruchomości nie miało związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego albowiem stanowiła ona jedynie siedzibę rodową. Podstawą prawną żądania był §5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz.U. nr 10, poz. 51). Obowiązkiem zatem organu administracji rozpoznającego taki wniosek było ustalenie czy nieruchomość objęta wnioskiem stanowiła nieruchomość ziemską w rozumieniu przepisów dekretu i podlegała - z mocy prawa - przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Organy administracji wprawdzie dokonały oceny związku funkcjonalnego pomiędzy wnioskowaną nieruchomością-zespołem pałacowo parkowym a pozostałą częścią majątku jednakże ocena ta została dokonana bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy a wręcz organ poczynił ustalenia sprzeczne z treścią zgromadzonych dowodów. I tak w pierwszej kolejności wskazać należy, że co najmniej przedwczesne są ustalenia organu, co do tego, że pomiędzy zespołem pałacowo parkowym a pozostałą częścią majątku istniały powiązania funkcjonalne poprzez więzi finansowe albowiem majątek dostarczał środków finansowych na utrzymanie zespołu pałacowo parkowego jak też żywność dla mieszkańców pałacu. Po pierwsze wskazać należy, że organ odwoławczy nie wskazał na podstawie jakich dowodów poczynił w/w ustalenia, do czego zobowiązuje go art. 107§3 kpa określający jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Po drugie - wbrew twierdzeniom organu zawartym w uzasadnieniu j.w. dowody zgromadzone w aktach administracyjnych wskazują, że dochody z majątku w G. nie stanowiły jedynego źródła dochodu właściciela majątku. Z zeznań IV SA/Wa 2021/07 świadka W. R. wynika wszak, że M. M. był akcjonariuszem cukrowni w S. nadto, że zaopatrywał w konie i paszę 15 Pułk Ułanów w P. Skarżąca podnosiła także, że był on właścicielem obligacji państwowych i oszczędności zdeponowanych na rachunkach oszczędnościowych, które przynosiły profity. A zatem ustalenia organu w omawianym zakresie pozostają w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Organ odwoławczy nie wyjaśnił również w należyty sposób czy nieruchomość objęta wnioskiem powiązana była z resztą majątku w sposób terytorialny. W aktach sprawy znajduje się bowiem jedynie informacja, że został przeprowadzony dowód z wizji lokalnej, który miał - jak należy domniemywać wykazać taki właśnie związek (bądź jego brak). Art. 67§1 kpa wskazuje, że z każdej czynności postępowania (w tym również z oględzin - §3pkt.3) organ administracji sporządza protokół. Jednocześnie przepis art. 68 §1 kpa wskazuje, jakie elementy taki protokół powinien zawierać. Tymczasem w aktach postępowania administracyjnego (k.157) znajduje się pismo nazwane "protokołem z oględzin" z dnia 4 kwietnia 2003r., które nie zawiera elementów wymienionych w art. 68§1 kpa a przede wszystkim nie zostało ono podpisane ani przez osobę sporządzającą to pismo ani też przez osoby, które ewentualnie brały udział w tej czynności. W żadnym razie nie może to być zatem dowód noszący walor dokumentu. Pismo to powołuje się w swej treści na dokumentację fotograficzną, której jednakże brak w aktach sprawy. Pomimo zobowiązania przez Sąd do uzupełnienia akt administracyjnych w tym zakresie zdjęcia te nie zostały nadesłane. W konsekwencji zatem w żaden sposób organ nie wykazał na jakiej podstawie poczynił ustalenia faktyczne w omawianym zakresie a Sąd nie może ocenić ich prawidłowości. W tym zakresie organ winien ustalić czy na nieruchomości objętej wnioskiem znajdowały się jakieś obiekty folwarczne i gospodarcze niezbędne do prowadzenia działalności rolniczej czy też zespół pałacowo parkowy był fizycznie wydzieloną częścią majątku użytkowaną jedynie w celach mieszkalnych. Po ustaleniu w/w okoliczności organ ponownie oceni związek funkcjonalny pomiędzy nieruchomością objętą wnioskiem a pozostałą częścią majątku; Nie może przy tym ujść uwadze organu, że -jak zostało wskazane na wstępie niniejszych rozważań, na rzecz Skarbu Państwa nie mogły przejść mocą dekretu takie części nieruchomości, które nie były powiązane z gospodarstwem rolnym a więc nie mogły być IV SA/Wa 2021/07 przeznaczone na cele dekretu. Innymi słowy organ winien ocenić czy zespół pałacowo parkowy mógł być przeznaczony na cele dekretu. I wreszcie wskazać należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu musi być - zgodnie z treścią §5 i 6 dekretu wykonawczego zainicjowane wnioskiem osoby zainteresowanej a organ jest związany zakresem tego wniosku. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej (reprezentowanej przez pełnomocnika) o "stwierdzenie nieważności przejęcia na własność Skarbu Państwa zespołu pałacowo parkowego w G.", przy czym we wniosku tym A. P. wskazała, że -jeśli chodzi o nieruchomość w G. wniosek jej dotyczy działki o nr ew. (...). Pismem z dnia 11 stycznia 2002r. organ wezwał skarżącą do sprecyzowania wniosku wyjaśniając, że z uzyskanych od Starosty Powiatowego w S. informacji wynika, że zespół pałacowo parkowy obejmuje swym zasięgiem większą ilość działek. W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca rozszerzyła wniosek o podane przez organ nieruchomości. Tymczasem rozstrzygnięcie organu zarówno I jak i II instancji dotyczy jedynie działki o nr ew. (...). O ile z akt sprawy jednoznacznie wynika, że zespół pałacowo parkowy w W. zostanie objęty odrębną decyzją o tyle brak jest jakichkolwiek informacji o przyczynach nieobjęcia przedmiotową decyzją pozostałej części nieruchomości w G. Odrębne orzekanie o tej części nieruchomości pozbawione jest podstaw prawnych i faktycznych: Reasumując - zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77§1, 107§3, 80, 67 i 68 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną oraz wskazania, co do dalszego toku postępowania. Zobowiązany będzie zatem ponownie ustalić stan faktyczny na podstawie całokształtu materiału dowodowego a następnie ocenić czy istniał związek funkcjonalny pomiędzy wskazanymi nieruchomościami biorąc przy tym pod uwagę czy objęta wnioskiem nieruchomość mogła być wykorzystana na cele reformy rolnej. Natomiast na marginesie niniejszych rozważań należy wskazać, że Spółka G., mimo że brała udział w niniejszym postępowaniu nie posiada interesu prawnego, który podlegałby ochronie w niniejszej sprawie, a co za tym idzie została nieprawidłowo przez organy administracji dopuszczona do udziału w sprawie. Jak bowiem wynika z oświadczeń przedstawicieli uczestników postępowania na rozprawie Spółka ta jest jedynie dzierżawcą części nieruchomości, na której IV SA/Wa 2021/07 posadowiony jest pałac a zatem nie przysługują jej żadne prawa rzeczowe (własność, użytkowanie wieczyste, ograniczone prawo rzeczowe) do tejże nieruchomości. Powyższe - zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym skutkuje brakiem interesu prawnego do występowania w charakterze strony w niniejszym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze na mocy art. 145§1 pkt. 1 lit. c ustawy P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.