II OSK 928/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Leszek Kamiński ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.S. i R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2287/07 w sprawie ze skargi M. S. i R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2287/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. i R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2007 r., nr [...], dotyczącą ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie instalacji do magazynowania i dystrybucji ropy naftowej oraz instalacji do podziemnego magazynowania gazów łatwo palnych, na istniejącej stacji dystrybucji gazu płynnego o: podziemny zbiornik paliwowy o objętości 30 m3, podziemny zbiornik gazu płynnego o objętości 10 m3, a także budynek pawilonu sklepowego, wiatę nad odmierzaczami paliwa, zbiornik retencyjny, szambo szczelne, układ drogowy i infrastrukturę techniczną, zlokalizowanej na działce ew. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w m. st. Warszawie, którego inwestorem jest [...] Sp. z o.o. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy - decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 46 ust. 4 pkt 2 i ust. 4b, art. 46a ust. 1, ust. 7 pkt 4, art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 56 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 - 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz § 3 ust. 1 pkt 35 i 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko - ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację ww. przedsięwzięcia. Decyzja określiła jednocześnie rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia oraz wymagania dotyczące ochrony środowiska do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Termin ważności decyzji został ustalony na dwa lata od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Organ I instancji stwierdził, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia jest zgodna z obowiązującym na terenie inwestycji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Rejonu Gminy Warszawa Białołęka, zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XLII/552/01 z dnia 25 maja 2001 r., a przeprowadzone w toku postępowania analizy i uzgodnienia wykazały możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji zgodnie z warunkami określonymi w decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. W odwołaniach od tej decyzji wskazano na naruszenie procedury poprzez brak możliwości wniesienia zażalenia od wcześniej wydanego postanowienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] września 2006 r. odstępującego od obowiązku sporządzenia raportu, czym naruszono przepis art. 51 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2007 r.,nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska dla planowanych przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko, sporządzenie raportu ma charakter fakultatywny. Prezydent m. st. Warszawy odstąpił zaś od wymogu sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Postanowienie to doręczone zostało stronom postępowania, w tym Janinie Wdowiak i M. S., które nie złożyły zażalenia na to postanowienie w ustawowym terminie. Kolegium nie podzieliło zatem stanowiska, że Prezydent m. st. Warszawy, odstępując od wymogu sporządzenia raportu dokonał tego z naruszeniem art. 51 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, pozbawiając strony uprawnienia do wniesienia zażalenia od tego postanowienia. W ocenie organu odwoławczego w toku postępowania zostały zachowane wszystkie procedury poprzedzające wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, realizacja zaś inwestycji jest możliwa na gruncie obowiązującego prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2007 r. złożyli M. S. i R. S., zarzucając, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 73 ust. 3, ust. 3a oraz art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż planowana inwestycja jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie planowanej inwestycji, a zaskarżone decyzje oparte zostały na postanowieniu Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2006 r., w którym, ich zdaniem, bezpodstawnie odstąpiono od wymogu sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Sąd Wojewódzki, oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2287/07, stwierdził, iż odstąpienie od wymogu sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem zakończyło się w I instancji zaskarżalnym postanowieniem (art. 51 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska), które stało się ostateczne i wiązało organ w sprawie dalszego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko kwestionowanego przedsięwzięcia. Zasadnie zatem organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przyjął, iż w postępowaniu tym niemożliwe było poddanie weryfikacji postanowienia o odstąpieniu od wymogu sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W ocenie Sądu, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach odpowiada przepisom prawa. Sąd Wojewódzki nie zgodził się też z zarzutem, że zaskarżona decyzja zastała wydana z naruszeniem art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, ponieważ teren planowanej inwestycji zgodnie z uchwałą Nr XLII/552/01 Rady Gminy Warszawa Białołęka z dnia 25 maja 2001 r. był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego fragmentu obszaru X-71 - część I, w gminie Warszawa Białołęka (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 161, poz. 2371). położonym na obszarze mieszkaniowo-usługowym oznaczonym symbolem MU. Zgodnie z § 11 ust. 1 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obszaru X-71 - część I, w gminie Warszawa - Białołęka dla obszarów mieszkaniowo-usługowych (MU) dopuszczone zostały nieuciążliwe usługi I i II stopnia obsługi z zakresu: administracji, handlu i usług bytowych oraz rzemiosła. Z kolei § 8 pkt 8 powyższej uchwały określa, że przez usługi II stopnia należy rozumieć usługi ponadpodstawowe, o zasięgu oddziaływania dotyczącym całej jednostki administracyjnej, tj. gminy. W § 11 ust. 3 uchwały zostało ustalone przeznaczenie dopuszczalne na terenach oznaczonych symbolem MU, o których mowa w ust. 1. W punkcie 6 tego zapisu jako dopuszczalne przeznaczenie na tych terenach wymienia się stacje benzynowe. Sąd Wojewódzki nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 73 ust. 3 i 3a ustawy Prawo ochrony środowiska w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ w przedmiotowej sprawie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawą lokalizacji przedsięwzięć. Obowiązujący plan miejscowy dopuszcza realizację planowanej inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora. Przepisy działu VII ustawy Prawo ochrony środowiska nie są stosowanie wprost w przedmiotowej sprawie, ale poprzez rozwiązania planistyczne w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli M. S. i R. S., wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zarzucając naruszenie prawa materialnego w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zw. dalej p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: niezastosowanie w niniejszej sprawie art. 73 ustęp 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska, co nie było przedmiotem rozważań przez organy administracyjne, a Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, uznając, że znajduje on zastosowanie w procedurze planistycznej związanej z uchwalaniem planów zagospodarowanie przestrzennego, podczas gdy znajduje on zastosowanie również przy wydawaniu decyzji, w tym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Artykuł 73 ustęp 3a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska został także naruszony poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że jest dopuszczalna rozbudowa stacji benzynowej w niniejszej sprawie, albowiem możliwość jej istnienia na terenach przeznaczonych do celów mieszkaniowo- usługowych przewiduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony w dniu 25 maja 2001 roku, a więc przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska (1 października 2001 r.), pomimo że miejsce planowanej rozbudowy nie znajduje się w na terenach przeznaczonych do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania w tym planie. Zdaniem skarżących, art. 11 w zw. z art. art. 73 ustęp 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska został naruszony poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, które były nieważne jako wydane z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska. Przedmiotowemu wyrokowi, na podstawie art. 174 punkt 2 p.p.s.a, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie artykułu 145 § 1 punkt 2 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji pomimo, że jako sprzeczne z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska powinny być uznane za nieważne, ewentualnie artykułu 145 § 1 punkt 1 litera c oraz artykułu 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w zakresie wniosku o uchylenie zaskarżonych decyzji, mimo naruszenia przepisów postępowania przez organy w toku postępowania administracyjnego, a mianowicie braku stwierdzenia w ustaleniach faktycznych, że planowana inwestycja dotyczy zakładu stwarzającego zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, a jednocześnie jest zlokalizowana na terenach przeznaczonych do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania lub jej rozbudowa doprowadzi do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w wyniku czego doszło do wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki środowiskowe dla inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje : Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty o charakterze procesowym, w przypadku postawienia ich łącznie z zarzutami naruszenia prawa materialnego, co do zasady winny być rozpoznawane w pierwszej kolejności, gdyż od poprawnego przeprowadzenia postępowania sądowego zależy prawidłowość ocen o charakterze prawnomaterialnym. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nazwanych wprawdzie przez autora zarzutami proceduralnym, lecz przedstawianymi jako skutek naruszeń prawa materialnego, prowadzący do niesłusznego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, oddalenia skargi przez Sąd Wojewódzki, nie ma podstaw do odrębnego rozpoznawania takiego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż zarzut taki nie dotyczy w istocie naruszenia prawa procesowego przez Sąd Wojewódzki, lecz jest konsekwencją oddalenia skargi, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia (niepodnoszonego przed organami administracji), że ze względu na znowelizowaną treść art. 73 ust. 3a ustawy Prawo ochrony środowiska, w sprawie o ustalenie warunków środowiskowych dla inwestycji, winien mieć zastosowanie art. 73 ust. 3 tej ustawy, przez odmowę ustalenia warunków w zakresie ochrony środowiska dla przedmiotowej inwestycji, pomimo iż z treści planu zagospodarowania przestrzennego wynikała możliwość jej zlokalizowania na działce inwestora. Zarzuty te są całkowicie chybione, nie zostały wsparte analizą prawną obowiązujących przepisów, pozostają też w sprzeczności z obowiązującym stanem prawnym w tym zakresie. Art. 73 ust. 3 stanowi, że w granicach administracyjnych miast oraz w obrębie zwartej zabudowy wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Rozbudowa takich zakładów jest dopuszczalna pod warunkiem, że doprowadzi ona do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wystąpienia poważnych awarii. Znowelizowany ust. 3a tego przepisu stanowi, że ust. 3 nie dotyczy budowy i rozbudowy zakładów na obszarach określanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako tereny przeznaczone do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania, jeżeli plany te nie zawierają ograniczeń dotyczących zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Przede wszystkim wskazać należy, że omawiane przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska umieszczone zostały w części ogólnej ustawy w Tytule I, Dział VII Ochrona środowiska w zagospodarowaniu przestrzennym i przy realizacji inwestycji. O ile jednak artykuły 74-76 tej ustawy, jak wynika z ich redakcji, odnosić się mogą do spraw i czynności związanych z realizacją robót inwestycyjnych, o tyle przepisy zamieszczone w artykułach 72 i 73 dotyczą fazy związanej jedynie z przyszłym lokalizowaniem inwestycji. Nie ma zaś uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że przepis art. 73 ma zastosowanie do fazy związanej z realizacją inwestycji (wydawania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych czy pozwolenia na budowę), jak twierdzi autor skargi kasacyjnej. Z treści ust. 1 art. 73 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że ma on zastosowanie w dwóch przypadkach, tworzenia planu zagospodarowania przestrzennego lub wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ograniczenia wprowadzone przez ten przepis dotyczą zatem fazy, która przesądza o zlokalizowaniu inwestycji na określonym obszarze, nie zaś realizacji procesu inwestycyjnego. Nowelizacja ustawy Prawo ochrony środowiska dokonana w dniu 3 października 2003 r. (Dz. U. Nr 190, poz. 1865), w której dodano m.in. art. 73 ust. 3a, w przepisach przejściowych ustalała, że do postępowań administracyjnych w sprawach objętych przepisami niniejszej ustawy wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 5), w odniesieniu zaś do procedur planistycznych, a tym bardziej w odniesieniu do uchwalonych planów, żadnych zmian nie przewidziano. Zasadnie zatem, z systematyki ustawy Prawo ochrony środowiska, Sąd Wojewódzki wyprowadził wniosek, że ustalenia zawarte w art. 73 ust. 3 i 3a ustawy Prawo ochrony środowiska nie odnoszą się do będącego przedmiotem kontroli postępowania w sprawie uwarunkowań środowiskowych poprzedzających wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o uchwalony i obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia dopuszczały lokalizację w strefie mieszkaniowo-usługowej stacji paliw. Wniosek taki jest tym bardziej zasadny, iż analiza dalszych przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska prowadzi do wniosku, iż zamierzonego przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie stacji paliw, w tym zainstalowania podziemnych zbiorników na gaz płynny o objętości 10 m3 i zbiornika paliw płynnych o objętości 30 m3 nie można zaliczyć do przedsięwzięć zagrażających wystąpieniem poważnych awarii. W art. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska znajdują się definicje: pkt 23) poważnej awarii - rozumie się przez to zdarzenie, w szczególności emisję, pożar lub eksplozję, powstałe w trakcie procesu przemysłowego, magazynowania lub transportu, w których występuje jedna lub więcej niebezpiecznych substancji, prowadzące do natychmiastowego powstania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi lub środowiska, lub powstania takiego zagrożenia z opóźnieniem; pkt 24) poważnej awarii przemysłowej - rozumie się przez to poważną awarię w zakładzie. W Tytule IV, Dziale II, Rozdziale I w art. 248 ust. 1 tej ustawy zamieszczono definicję zakładu stwarzającego zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, zw. dalej "awarią przemysłową", przez co należy rozumieć w zależności od rodzaju, kategorii i ilości substancji niebezpiecznej znajdującej się w zakładzie - zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii, zwany dalej "zakładem o zwiększonym ryzyku", albo za zakład o dużym ryzyku wystąpienia awarii, zwany dalej "zakładem o dużym ryzyku". Z kolei rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz. U. Nr 58, poz. 535, ze zm.) wydane na podstawie art. 248 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska ustala kryteria zaliczania do takich zakładów jednostek, w których gromadzone są określone ilości substancji niebezpiecznych. Jak wynika zaś z treści rozporządzenia, w odniesieniu do gazu skroplonego (płynnego) minimalna ilość substancji wymagana do zakwalifikowania zakładu o zwiększonym ryzyku wynosi 50 ton (poz. 18 tabeli nr 1), a w przypadku paliw płynnych 2 500 ton (poz. 34 tabeli nr 1). Jak wynika zaś z danych o pojemności zbiorników projektowanych na stacji (10 m3 gaz i 30 m3 paliwa) podane w rozporządzeniu minimalne ilości pozwalające kwalifikować zakład do zakładów o zwiększonym ryzyku albo zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej stanowią wielokrotność ilości substancji, które dotyczą projektowanego przedsięwzięcia. Nie było zatem żadnych podstaw aby tego rodzaju stację paliw kwalifikować jako zakład zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi w związku z ryzykiem wystąpienia poważnych awarii. Nie było zatem i powodu dla uwzględnienia zarzutu, że tego rodzaju przedsięwzięcie można lokalizować w granicach administracyjnych miast jedynie na terenach przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego dla działalności produkcyjnej składowania lub magazynowania. Nieusprawiedliwione zatem okazały się twierdzenia skargi kasacyjnej co do pominięcia w sprawie kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki art. 73 ust. 3 i 3a ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż argumenty te nie znajdują wsparcia w obowiązujących przepisach. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.