III SA/Wr 542/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Asesor Magdalena Jankowska – Szostak Protokolant Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę [...] Zarządu Powiatu w J. z dnia [...]. w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej w J. I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Zaskarżoną przez Wojewodę uchwałą nr [...] z dnia [...]. Rada Powiatu J. – powołując się na art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 44 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 1991 r., Nr 91, poz. 408 ze zm.) – powierzyła R. C. pełnienie obowiązków dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej w J. od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia zakończenia działalności medycznej przez Zespół Opieki Zdrowotnej w J.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały albowiem według jego uznania została podjęta z istotnym naruszeniem § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2000 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju (Dz.U. z 2000 r. Nr 44, poz. 520 ze zm.) w związku z art. 10 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Organ nadzoru wyjaśnił, że pismem z dnia 1 marca 2007 r. wystąpił do Dyrektora ZOZ w J. o przesłanie dokumentów potwierdzających kwalifikacje kierownika zakładu – zgodnie z powołanym rozporządzeniem wykonawczym. Następnie, w dniu 27 marca 2007 r. zwrócił się do Starosty J. o przesłanie uchwały Zarządu Powiatu w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej w J.. Odpowiadając na wezwanie organu nadzoru Starosta J. w piśmie z dnia 29 marca 2007 r. podał, że R. C. – któremu sporną uchwałą powierzono pełnienie obowiązków dyrektora zakładu – nie spełnia wszystkich wymagań stawianych przez rozporządzenie, jednakże posiada wykształcenie ekonomiczne, jest długoletnim pracownikiem SP ZOZ oraz posiada duże doświadczenie w księgowości. Nadto Starosta wskazał, że z tej formy powierzenia obowiązków kierownika zakładu Zarząd Powiatu skorzystał w przypadku A.P. a ze strony organu nadzoru nie było wówczas żadnych wątpliwości. Wojewoda stwierdził następnie w skardze, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że R. C. nie posiada wykształcenia wyższego, a legitymuje się jedynie ukończeniem dwuletniego studium ekonomicznego. W dalszej części skargi przytoczono treść art. 10 ust. 1 u.z.o.z. według którego świadczenia zdrowotne udzielane są wyłącznie przez osoby wykonujące zawód medyczny oraz spełniające wymagania zdrowotne określone w innych przepisach. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 maja 2000 r. wydanego na podstawie przywołanego przepisu, kierownikiem zakładu opieki zdrowotnej może być wyłącznie osoba mająca wyższe wykształcenie i co najmniej sześcioletni staż pracy w zawodzie lub posiadająca wyższe wykształcenie i ukończone studia podyplomowe o kierunku zarządzanie w służbie zdrowia i co najmniej trzyletni staż pracy w zawodzie, bądź posiadające wyższe wykształcenie i szkolenie zagraniczne i co najmniej trzyletni staż pracy w zawodzie. Powołany przepis rozporządzenia wśród warunków koniecznych jakie powinna spełniać osoba powoływana na stanowisko dyrektora zakładu opieki zdrowotnej, wymienia wyższe wykształcenie. W ocenie organu nadzoru skoro R. C. nie spełnia przedstawionych wymogów, nie może on pełnić wymienionej funkcji, zaś wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w tej sprawie jest zasadny. Jednocześnie w skardze wskazano, że powoływanie się przez starostę na fakt, że w analogicznej sytuacji jaka zaistniała kilka lat wcześniej nie zostały podjęte środki nadzorcze, nie ma znaczenia dla oceny sytuacji obecnej, bowiem jedynym kryterium oceny legalności uchwały jest jej zgodność z prawem. W odpowiedzi na skargę Powiat J. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że z uwagi na wygaśnięcie umowy o pracę z poprzednim dyrektorem zakładu, konieczne stało się powierzenie tej funkcji osobie, która mogłaby doprowadzić do zakończenia trwającego procesu oddłużania jednostki. Powierzając stanowisko R. C. kierowano się koniecznością powołania do pełnienia funkcji kierownika zakładu osoby mogącej skutecznie i sprawnie realizować działania restrukturyzacyjne, natomiast Pan C. był długoletnim pracownikiem placówki i jej głównym księgowym, a więc znał zasady funkcjonowania Zakładu, uczestniczył w przygotowaniu i przyjęciu programu restrukturyzacyjnego, a jego dotychczasowe zaangażowanie w proces oddłużania stanowiło gwarancję realizacji programu restrukturyzacji. W dalszej części odpowiedzi na skargę wywodzono, że wbrew twierdzeniom organu nadzoru nie powierzono stanowiska dyrektora ZOZ osobie nie posiadającej wymaganych uprawnień, bowiem zaskarżoną uchwałą powierzono jedynie pełnienie obowiązków dyrektora, co nie jest tożsame. Stąd, zdaniem Powiatu, nie doszło do naruszenia § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia, przy czym podkreślono, że takie samo stanowisko zajął Minister Zdrowia, uchylając decyzję Wojewody o odmowie dokonania wpisu zmiany na stanowisku dyrektora ZOZ w J.. Podkreślono również, że instytucja powierzenia obowiązków nie jest wprawdzie regulowana przepisami prawa pracy, jednakże jest często stosowana w administracji publicznej, również szczebla wojewódzkiego czy państwowego i korzystał z niej również Wojewoda. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje zarówno działalność organów samorządu terytorialnego, jak również organów administracji rządowej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 oraz 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Kryterium legalności, przewidziane przez art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, umożliwia sądowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Zarządu Powiatu w J. z dnia [...] w sprawie powierzenia R. C. pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej w J. – podjęta na mocy art. 32 ust. 2 pkt 5 cytowanej wyżej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (zwanej dalej w skrócie "u.s.p.") oraz art. 44 ust. 4 przywołanej w części wstępnej uzasadnienia ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (zwanej dalej w skrócie "u.z.o.z."). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy przede wszystkim wskazać, iż stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, kierowników jednostek organizacyjnych powołuje zarząd powiatu, a w myśl art. 44 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej, nawiązuje z kierownikiem tego zakładu stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę albo zawiera z nim umowę cywilnoprawną. Według zaś art. 10 ust. 2 u.z.o.z. Minister właściwy do spraw zdrowia określa, w drodze rozporządzenia, wymagania, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju. Szczegółowe przesłanki wymagane od osób, które mają pełnić stanowiska kierownicze określa na podstawie i w granicach powołanej delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2000r. - w sprawie wymagań, jakie powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju (Dz. U. Nr 44 z 2000 r., poz. 520 ze zm.). Zgodnie z przepisem § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia kierownikiem zakładu opieki zdrowotnej (zespołu zakładów opieki zdrowotnej), zwanego dalej zakładem, może być wyłącznie osoba mająca wyższe wykształcenie i co najmniej sześcioletni staż pracy w zawodzie lub posiadająca wyższe wykształcenie i ukończone studia podyplomowe o kierunku zarządzanie w służbie zdrowia i co najmniej trzyletni staż pracy w zawodzie bądź posiadająca wyższe wykształcenie i szkolenie zagraniczne i co najmniej trzyletni staż pracy w zawodzie, z zastrzeżeniem § 3-9. W § 2 ust. 1 wskazano, że zastępcą kierownika zakładu powinna być osoba posiadająca wyższe wykształcenie o odpowiednim kierunku i co najmniej pięcioletni staż pracy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Zestawienie ze sobą treści norm art. 44 ust. 4 i art. 10 ust. 2 cytowanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz redakcja przepisu § 1 rozporządzenia nie mogą budzić żadnej wątpliwości co do zakresu podmiotowego i przedmiotowego powierzenia kierownictwa zakładu opieki zdrowotnej. Mocą przywołanego przepisu § 1 wprowadzono trzy grupy warunków, z których należy spełnić jedną by mogło nastąpić powierzenie kierownictwa zakładu opieki zdrowotnej danej osobie, przy czym każda grupa warunków zawiera dwie lub trzy kumulatywne przesłanki: 1) posiadanie wyższego wykształcenia i co najmniej sześcioletniego stażu pracy lub 2) posiadanie wyższego wykształcenia i ukończenie studiów podyplomowych o kierunku zarządzanie w służbie zdrowia oraz posiadanie co najmniej trzyletniego stażu pracy w zawodzie albo 3) posiadanie wyższego wykształcenia i szkolenia zagranicznego i co najmniej trzyletniego stażu pracy w zawodzie. Brzmienie analizowanego przepisu jest zatem kategoryczne, nie wprowadza żadnych odstępstw w tej materii i wprost z jego sformułowania wynika, że kierownikiem lub zastępcą kierownika zakładu (zespołu) opieki zdrowotnej może być wyłącznie osoba spełniająca przytoczone warunki. Tymczasem bezspornie osoba wskazana w zaskarżonej uchwale, której powierzono pełnienie obowiązków Zespołu Opieki Zdrowotnej w J., nie spełnia wymienionych wymogów, nie posiada bowiem wymaganego w każdym z przypadków wyższego wykształcenia. Tym samym nie może pełnić powierzonej funkcji kierowania Zespołem Opieki Zdrowotnej. Oczywistym jest, że względy wskazane w odpowiedzi na skargę, odnoszące się do zagadnień związanych z innymi posiadanymi kompetencjami oraz z sytuacją materialną ZOZ, realizacją programu restrukturyzacyjnego etc., nie mogą być brane pod uwagę, gdyż nie mieszczą się w hipotezie § 1 rozporządzenia. Nawiązując natomiast do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, iż mocą zaskarżonej uchwały Zarząd Powiatu nie powierzył stanowiska dyrektora ZOZ, lecz jedynie powierzył pełnienie obowiązków dyrektora ZOZ należy zauważyć, iż pogląd taki nie znajduje usprawiedliwienia. W szczególności podkreślić trzeba, że mimo występującej praktyki w administracji państwowej "powierzania pełnienia obowiązków" ta instytucja nie znajduje oparcia w prawie i - także na gruncie ustawy o zakładach opieki zdrowotnej - nie ma przewidzianej prawem formy "powierzania pełnienia obowiązków", nie przewiduje jej zwłaszcza wskazany jako podstawa prawna podjętej uchwały przepis art. 44 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej ani art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym. Wskazane regulacje dotyczą nawiązywania stosunku zatrudnienia z kierownikiem w podanych formach i trybie, tzn. na zasadzie powołania lub umowy o pracę albo zawarcia umowy cywilnoprawnej, a nie w drodze czynności powierzenia obowiązków. W świetle art. 44 ust. 1 i 2 u.z.o.z. odpowiedzialność za zarządzanie publicznym zakładem opieki zdrowotnej ponosi kierownik zakładu. Kierownik publicznego zakładu opieki zdrowotnej kieruje zakładem i reprezentuje go na zewnątrz. Kierownik zakładu jest przełożonym pracowników zakładu. Określenie - "powierzenie pełnienia obowiązków" kierownika (dyrektora) -bezsprzecznie oznacza delegowanie tych wszystkich funkcji, kompetencji, uprawnień i powinności, które są przynależne stanowisku kierownika (dyrektora). Wypada wobec powyższego zaznaczyć, iż bez względu na okoliczność, czy następuje obsadzenie stanowiska kierownika danego zakładu opieki zdrowotnej w sposób prawem przepisany, czy też dochodzi tylko do czasowego "powierzenia pełnienia obowiązków", to wymagania ustawowe względem osoby faktycznie sprawującej kierownictwo zakładem opieki zdrowotnej muszą być spełnione. Odpowiada to przecież celowi przyjętych i cytowanych rozwiązań ustawowych. Przyjęcie stanowiska Powiatu zmierzałoby w istocie do obejścia prawa. Godzi się w tym miejscu również podkreślić, iż ściśle określony wymóg posiadania wyższego wykształcenia dotyczy nie tylko kierownika, lecz i jego zastępcy (§ 1 ust. 2 rozporządzenia). Nie ma więc żadnych podstaw na tym tle, by formułować pogląd, że w sytuacji, gdy taki bezwzględnie obowiązujący wymóg dotyczy zarówno kierownika ZOZ, jak i jego zastępcy, to osoba, której pozaprawnie powierzono faktycznie funkcję pełnienia obowiązków kierownika ZOZ – miała być zwolniona od spełniania wymaganych prawem kwalifikacji. W tym stanie rzeczy – skoro doszło do istotnego naruszenia powołanego wyżej § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2000 r. - na podstawie art. 82 ust. 2 u.s.p. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. – Sąd stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały. Orzeczenie w pkt II wyroku znajduje wsparcie w art. 152 p.p.s.a.