I OSK 852/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia WSA del. Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 lutego 20008 r. sygn. akt II SA/Rz 729/07 w sprawie ze skargi A. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości i przekazania sprawy sądowi rejonowemu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 lutego 2008 roku oddalił skargę A. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] lipca 2007 roku, nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości i przekazania sprawy Sądowi Rejonowemu. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu decyzją z dnia [...] lipca 2007r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. Ś. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Kolbuszowej z dnia [...] października 2006r. o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu z urzędu do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Kolbuszowej sprawy rozgraniczenia nieruchomości położonych w Kolbuszowej Górnej, oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] będącą własnością A. i W. W. (Kw [...]) z działką nr [...] będącą własnością A. Ś. (Kw [...]). Według ustaleń organu odwoławczego postanowieniem z dnia [...] marca 2006r. Burmistrz Kolbuszowej wszczął na wniosek postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...], upoważniając do czynności technicznych związanych z ustaleniem granic uprawnionego geodetę. Po otrzymaniu od geodety operatu pomiarowego, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Ośrodku w Kolbuszowej, organ I instancji wydał w trybie art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm./ decyzję z dnia [...] października 2006 r. umarzająca postępowanie administracyjne i przekazującą z urzędu do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Kolbuszowej sprawę rozgraniczenia wskazanych wyżej nieruchomości. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że jako podstawę do ustalenia granicy geodeta przyjął mapę ewidencji gruntów w skali 1 : 2880 z okresu uwłaszczeń. W granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] istnieje trwałe ogrodzenie. Na szkicu granicznym geodeta wykazał, że na pewnym odcinku granica uwidoczniona na mapie przebiega w inny sposób niż usytuowane jest ogrodzenie. Wnioskodawca rozgraniczenia przyjął przebieg granicy wskazany przez geodetę, natomiast wg pełnomocnika właściciela działki nr [...] granica ma przebiegać zgodnie ze stanem wykazanym w księdze wieczystej. Wobec takich rozbieżności organ I instancji uznał, że brak jest podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu w trybie art. 33 ust. 1 ustawy - prawo geodezyjne i kartograficzne. Odwołując się od powyższej decyzji A. Ś. wniósł o uchylenie decyzji i zakończenie rozgraniczenia w postępowaniu administracyjnym. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że trwałe ogrodzenie pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz spokojne użytkowanie wskazuje, iż granica winna przebiegać zgodnie z płotem i nie ma potrzeby kierowania sprawy do sądu. Analizując niniejszą sprawę organ odwoławczy, przywołując treść art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zawarto ugody i nie było też zgodnego oświadczenia stron [protokół graniczny nie został podpisany przez pełnomocnika właściciela działki nr [...]]. Jako podstawę do rozgraniczenia geodeta przyjął mapę ewidencji gruntów w skali 1 : 2880 /na jej podstawie zostały wydane akty własności ziemi/. Analizując te dokumenty wraz z powstałą w wyniku odnowienia ewidencji gruntów mapą w skali 1 : 2000 /zastąpiła mapę katastralną/ uznał, że nowa mapa nie uwzględnia granic wykazanych na mapie w skali 1 : 2880 i wobec tego bez podstawy prawnej poszerzono zasięg działki nr [...] kosztem działki nr [...]. Na szkicu stanowiącym integralną część protokołu granicznego wykazany został przebieg granicy od punktu E do punktu F na niekorzyść działki nr [...], tj. w inny sposób niż przebiega ogrodzenie - na taki przebieg granicy nie wyraziła zgody D. G. /pełnomocnik właściciela w/w działki/. Organ odwoławczy wyjaśnił, że mapa katastralna w skali 1 : 2880 nie była opracowana na podstawie bezpośredniego pomiaru w terenie i dlatego nie może stanowić pewnego, niepodważalnego dowodu co do przebiegu granicy, o czym mowa w art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skoro geodeta przy rozgraniczeniu oparł się na tym dokumencie, to nie mógł na pewnym odcinku od punktu E do F zmienić granicy przyjmując jej przebieg po istniejącym ogrodzeniu; w takim zakresie kompetencje posiada jedynie sąd. Reasumując stwierdzono, że prawidłowym było wydanie decyzji zgodnie z art. 34 ust. 2 powyższej ustawy. Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. Ś., wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie decyzji Burmistrza Kolbuszowej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie doszło do zawarcia ugody i podpisania protokołu granicznego, gdyż nie został uwzględniony wskazany przez skarżącego stan faktyczny - granica wg prawa powinna przebiegać zgodnie z płotem, który istnieje od 65 lat. Taki przebieg granicy między działkami nr [...] i [...] został uzgodniony na mocy umowy zamiennej między poprzednimi właścicielami, którzy wzajemnie oddali sobie części gruntów prostując granicę. Według twierdzeń skargi przekazanie sprawy do sądu "tylko pogorszy sprawę", całe postępowanie było prowadzone tendencyjnie, np. nie uwzględniono zarzutów skarżącego do pomiarów sporządzonych przez geodetę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę wskazując, że według art. 34 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego decyzję umarzającą postępowanie rozgraniczeniowe i przekazującą sprawę do rozpatrzenia sądowi powszechnemu organ administracji wydaje wówczas gdy strony nie zawarły ugody przed geodetą i nie ma podstaw do wydania decyzji merytorycznej z art. 33 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zauważył przy tym Sąd, że określenie "nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, należy łączyć z treścią art. 31 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego. Z tych przepisów wynika, że przy ustaleniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej, a jeżeli brak jest takich danych lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do zawarcia ugody przed geodetą, ani też nie było zgodnych oświadczeń stron co do przebiegu granicy. Jednocześnie Sąd wskazał, iż dokumentacja geodezyjna sporządzona przez geodetę wykazuje, że mapa z odnowienia ewidencji gruntów położonych w Kolbuszowej Górnej nie uwzględnia granic wykazanych na mapie ewidencji gruntów w skali 1 : 2880 /ta zaś była podstawą wydanych aktów własności ziemi/. Trafnie zatem organ odwoławczy stwierdził, że skoro ta mapa nie została opracowana na podstawie bezpośrednich pomiarów w terenie, to nie może być niepodważalnym i pewnym dowodem w przedmiocie przebiegu granicy. Na szkicu granicznym, dołączonym do protokołu granicznego z dnia [...] marca 2006 r. - mającym za podstawę w/w mapę w skali 1 : 2880 - został wykazany przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] od punktu E do punktu F w inny sposób niż istniejące między tymi działkami trwałe ogrodzenie. Takie wytyczenie granicy nie zostało zaakceptowane przez skarżącego. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji geodeta nie mógł na tym odcinku zmienić przebiegu granicy, przyjmując, że przebiega ona po istniejącym ogrodzeniu. Prowadziłoby do rozstrzygania o własności a takie kompetencje posiada jedynie sąd powszechny. Zdaniem Sądu I instancji z powyższego wynika, iż słusznie umorzono przedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe i przekazano sprawę z urzędu sądowi powszechnemu do rozstrzygnięcia, który ma większe możliwości prawne w ustaleniu granicy, co do której dokumenty geodezyjne są sprzeczne. Odnosząc się do zarzutów skargi, jakoby postępowanie rozgraniczeniowe organy prowadziły tendencyjnie, Sąd stwierdził, iż zarzut ten nie znajduje żadnego wsparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. W konsekwencji skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. Ś. zarzucając wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 33 ust 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, gdyż zdaniem strony skarżącej Burmistrz Kolbuszowej na podstawie zebranych dowodów zobligowany był do wydania decyzji o rozgraniczeniu na podstawie zebranych dowodów, uwzględniając zarzuty D. G. co do sporządzonego operatu pomiarowego, 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 u.s.a. w zw. z art. 1 § 2 u.s.a. przez brak rozważenia nieważności decyzji Burmistrza Kolbuszowej w wyniku naruszenia art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie uzasadnienia decyzji, która nie zawiera wskazania przepisów prawa, na których oparł się organ wydający przedmiotową decyzję. Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz wydanych decyzji organu I i II instancji i przekazanie sprawy Burmistrzowi Kolbuszowej w celu wydania decyzji o rozgraniczeniu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Burmistrz powinien po przeprowadzeniu postępowania dowodowego wydać decyzję o rozgraniczeniu pomimo sprzecznych oświadczeń stron. Według strony postępowanie rozgraniczeniowe nie zostało przeprowadzone w całości, gdyż biegły geodeta nie ustosunkował się do zarzutów D. G. wyrażonych co do operatu pomiarowego. Zaznaczono również, że w przypadku sporu granicznego organ rozstrzygający jest zobowiązany wydać decyzję administracyjną, a z obowiązku tego jest zwolniony gdy nie ma dokumentów pozwalających na wydanie decyzji. Zdaniem strony w niniejszej sprawie istniały mapy oraz inne dokumenty wystarczające dla wydania decyzji, przy uwzględnieniu oświadczeń stron tego postępowania. W zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania podniesiono, że decyzja Burmistrza z dnia [...] października 2006 roku nie zawiera uzasadnienia prawnego, a zwłaszcza nie wskazuje przepisów prawa, na podstawie których została wydana. Według strony art. 107 kpa nie wskazuje hierarchii elementów niezbędnych decyzji administracyjnej, co może świadczyć, że każde uchybienie temu przepisowi może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Sąd I instancji nie rozważył tych okoliczności co powinien uczynić z urzędu, poddając ocenie każde naruszenie prawa, które nastąpiło w postępowaniu będącym przedmiotem skargi. A. W. odpowiadając na skargę kasacyjną wyraził swoją negatywną ocenę na temat urzędników i prawników. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, lub naruszeniu przepisów postępowania, o ile uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić wypada, iż Naczelny Sąd Administracyjny - jako Sąd prawa - jest związany podstawami skargi kasacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Strona w niniejszej sprawie oparła skargę kasacyjną na obu wskazanych podstawach, przy czym żadna z podstaw nie okazała się usprawiedliwiona. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy nie był wystarczający do ustalenia przebiegu granicy. W szczególności podstawą do ustalenia granicy między przedmiotowymi nieruchomościami nie mogły być mapy analizowane przez uprawnionego geodetę. Organy obu instancji, a następnie Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazały na zaistniałe różnice w przebiegu spornej granicy uwidocznionej na mapie z okresu uwłaszczeń i mapie aktualnie obowiązującej, która powstała w wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów i nie uwzględnia stanu granic wykazanych na mapie wcześniejszej na podstawie której wydano akty własności ziemi. Skoro w rozpoznawanej sprawie brak było właściwych dokumentów pozwalających na jednoznaczne określenie granicy, a stanowiska stron co do przebiegu granicy były sprzeczne to organ nie miał kompetencji do dokonania rozgraniczenia nieruchomości. Zaznaczyć należy, że według przepisów rozdziału 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - dalej zwaną ustawą, właściwy organ może wydać decyzję o rozgraniczeniu tylko w sytuacjach, gdy przebieg granicy można ustalić na podstawie dokumentów wymienionych w art. 31 ust. 2 ustawy lub zgodnych oświadczeń stron. Przepisy omawianej ustawy nie wyposażają natomiast organów administracji w prawo do rozstrzygania sporów pomiędzy stronami w kwestii rozgraniczenia. W piśmiennictwie wskazuje się, że w toku postępowania rozgraniczeniowego organy administracji rozstrzygają leżącą w ich kompetencji sprawę z zakresu administracji publicznej, której przedmiotem jest ustalenie położenia linii granicznej na podstawie sprecyzowanych w ustawie i co do zasady bardzo zawężonych przedmiotowo źródeł dowodowych. Organ administracji może wydać decyzję merytoryczną gdy dysponuje dowodami geodezyjnymi i kartograficznymi, na podstawie których władny jest zająć stanowisko w zakresie przebiegu linii granicznych określonych nieruchomości. Dodać również trzeba, że w postępowaniu administracyjnym organ nie ma kompetencji do wydawania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania. (por. M. Durzyńska Rozgraniczenie i podział nieruchomości, wyd. 1 LexisNexis Warszawa 2009 str. 129-141, 212-287). Gdy między stronami istnieje spór co do przebiegu linii granicznych, a równocześnie nie ma podstaw do wydania merytorycznej decyzji o zatwierdzeniu granic, to wówczas organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania i przekazaniu z urzędu sprawy sądowi na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 ustawy. Równoległa analiza przepisów zawartych w art. 31 ust 2 i 3 ustawy oraz § 12 i 13 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych oraz Rolnictwa I Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 roku w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. z 1999r. Nr 45 poz. 453) wskazuje, że w toku postępowania administracyjnego geodeta ustala granicę na podstawie hierarchicznie określonych, następujących po sobie kryteriów, a mianowicie: - znaków i śladów granicznych, map i innych dokumentów oraz punktów osnowy geodezyjnej, - zgodnych oświadczeń stron lub jednej strony, jeżeli druga strona nie składała oświadczeń i nie kwestionowała granicy. Jednocześnie zastrzec trzeba, że ustalenie granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron powinno nastąpić tylko wtedy, gdy wskazanemu przez strony przebiegowi granicy nie sprzeciwia się treść innych dowodów zgromadzonych w sprawie, a miarodajnych i istotnych dla ustalenia linii granicznej, w tym zwłaszcza dowodów z dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1997 roku SA/Ka 2492/95 ONSA 1998 nr 4 poz. 118). Warte podkreślenia jest to, że postępowanie sądowe gwarantuje stronom pełną kontradyktoryjność, przy czym sąd powszechny ustala granice według szerszych kryteriów, aniżeli ma to miejsce w postępowaniu administracyjnym. Sprawa o rozgraniczenie nieruchomości toczy się na podstawie art. 153 kc i przepisów procedury cywilnej przez co możliwe jest przeprowadzenie wszelkiego rodzaju dowodów przydatnych do rozstrzygnięcia sporu. Z tych wszystkich względów należało uznać, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji zasadnie zaakceptował ocenę prawną przyjęta w zaskarżonej decyzji w zakresie prawa materialnego. Za nieskuteczny należało również uznać podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący przepisów postępowania. Przede wszystkim zaznaczyć trzeba, że autor skargi kasacyjnej formułując ten zarzut wymienił, jako przepisy naruszone przez Sąd - art. 134 § 1 u.s.a. w zw. z art. 1 § 2 u.s.a. Skrótowe oznaczenie "u.s.a." bywa używane dla przywołania ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jednak akt ten nie zawiera artykułu 134. Uwzględniając jednak wywód zawarty w skardze kasacyjnej przyjąć należało, że autor skargi kasacyjnej miał zamiar w ramach omawianej podstawy kasacyjnej zarzucić naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., co uczynił bezpodstawnie. Sąd I instancji zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, czego wyrazem jest rozstrzygnięcie zawarte w wyroku oraz jego pisemne uzasadnienie. Sąd Wojewódzki wyraźnie zaznaczył w uzasadnieniu, że badając zaskarżoną decyzję, jak też postępowanie ja poprzedzające, nie stwierdził nie stwierdził naruszeń prawa materialnego czy proceduralnego warunkujących w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji, bądź stwierdzenie jej nieważności. Całkowicie chybiony jest wywód skargi kasacyjnej, że o naruszeniu art. 134 § 1 u.s.a. (powinno być p.p.s.a.) w zw. z art. 1 § 2 u.s.a. świadczy niedostrzeżenie przez Sąd Wojewódzki wady decyzji organu I instancji polegającej na brakach uzasadnienia, które skutkować powinny stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Po pierwsze - wskazana decyzja w części wstępnej i w uzasadnieniu zawiera niezbędne treści wymagane przepisem art. 107 § 1 kpa. Po drugie - wskazane przez autora skargi kasacyjnej braki uzasadnienia decyzji administracyjnej w żadnym razie nie mogłyby być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Po trzecie - będące przedmiotem kontroli decyzja organu odwoławczego odpowiadała w swej treści wymogom ustawowym, w sposób pozwalający na dokonanie oceny sądowoadministracyjnej. Wobec powyższego skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.ps.a.