I SA/Wa 1701/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie Asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2008 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. P., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] odmawiającą przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy dawnej [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odmówił wnioskodawcy przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość położoną w W. oznaczoną nr hip. [...] o powierzchni [...] m2 wchodzącą obecnie w skład działek ewidencyjnych o nr [...] i [...] z obrębu [...]. Powyższe rozstrzygnięcie uzasadnione zostało przez organ I instancji niespełnieniem przesłanek zawartych w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem T. P. złożył odwołanie. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stanął na stanowisku, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że sporna nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W sprawach odszkodowań za niektóre kategorie nieruchomości objętych działaniem tego dekretu ma aktualnie zastosowanie przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu (czyli przed dniem 21 listopada 1945 r.) mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania tą działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. Przyznanie zatem odszkodowania za nieruchomość musi być poprzedzone ustaleniem, że podlega ona przepisom dekretu (co w przedmiotowej sprawie jest niesporne), a ponadto że mogła ona być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, co zdaniem organu odnosi się do działki niezabudowanej. W przedmiotowej sprawie według ustaleń organu przedmiotowy grunt był zabudowany, a więc podstawowe znaczenie miało ustalenie, czy budynek znajdujący się na gruncie spełniał wymogi przewidziane dla domów jednorodzinnych. Trzecią przesłanką, która musiała być spełniona łącznie z wymienionymi wyżej jest pozbawienie poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych własności budynków po dniu 5 kwietnia 1958 r. Zdaniem Wojewody przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądza, że chodzi o zaspokojenie roszczeń tylko tych poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych, w przypadku których spełnione są wszystkie wymienione przesłanki. Niespełnienie którejkolwiek powoduje brak podstaw do przyznania odszkodowania. Zdaniem organ w postępowaniu dowodowym ustalone zostało, że nieruchomość przy [...] z pewnością nie była zabudowana domem jednorodzinnym, a więc nie został spełniony jeden z wymogów przyznania odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wniosek ten organ wysnuł na podstawie zapisów przekazanego przez Archiwum Państwowe "Ogólnego planu zabudowania W. z dnia 11 sierpnia 1931 r.", który wskazuje, że sporna nieruchomość została zabudowana budynkiem wielorodzinnym. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że plan ten przewidywał w strefie VI zabudowę zwartą o 6 kondygnacjach i 70% zabudowy powierzchni. Na fakt, że przedmiotowa nieruchomość nie była zabudowana domem jednorodzinnym wskazują także zdaniem organu odwoławczego notatki służbowe sporządzone na okoliczność objęcia jej w posiadanie na rzecz Skarbu Państwa. Notatka o stanie prawnym sporządzona dnia 10 maja 1973 r. wskazuje, że budynek mieszkalny zawierał 7 lokali o 17 izbach. Z notatki zaś sporządzonej przez Urząd Dzielnicowy - Gmina W. [...] z dnia 21 marca 1992 r. wynika istnienie 24 izb mieszkalnych w przedmiotowym budynku (wszystkie mieszkania zostały sprzedane w formie aktów notarialnych). W postępowaniu wyjaśniającym organ dokonał także ustalenia, że w dniu 31 marca 1951 r. Resort Techniczno-Budowlany na podstawie rejestracji dokonał opisu budynków znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, z którego wynika, że nieruchomość przy [...] była zabudowana budynkami jedno i trzykondygnacyjnymi o łącznej powierzchni użytkowej po odbudowie - [...] m2 w tym 7 lokali o 17 izbach. Ustalenia te potwierdzone zostały dokumentacji przesłanej przez Archiwum Państwowe W. przy piśmie z dnia 1 marca 2004 (data wpływu). Ponadto organ odwoławczy uznał, że w powyższej sprawie dla przyznania odszkodowania drugą istotną kwestią jest ustalenie czy właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni własności budynków po dniu 5 kwietnia 1958 r. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji uznał, że nie została spełniona wymieniona wyżej przesłanka, bowiem poprzedni właściciele utracili własność budynków przed dniem 5 kwietnia 1958 r. W przedmiotowej sprawie ustalono, że gmina objęła w posiadanie grunt przy [...] dnia 16 sierpnia 1948 r., wniosek natomiast o przywrócenie terminu o przyznanie własności czasowej został złożony dnia 19 grudnia 1949 r., a więc po terminie do złożenia przedmiotowego wniosku, który upłynął dnia 16 lutego 1949 r. Orzeczeniami Prezydium Rady Narodowej dokonano odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o własność czasową oraz o odmowie jej przyznania orzeczeniami z dnia [...] czerwca 1950 r. oraz z dnia [...] marca 1951 r. Ostatnie orzeczenie dokonało stwierdzenia przejścia budynków i fragmentów murów znajdujących się na tym gruncie na własność Gminy W. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Wojewody Mazowieckiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. P. W obszernym uzasadnieniu skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu 7 i 77 kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i wniósł o jej uchylenie jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Skarżący stanął na stanowisku, że z samego faktu, iż budynek przy [...] miał trzy kondygnacje nie wynika jeszcze, czy był to budynek zamieszkały przez jedną rodzinę (jak twierdzi wnioskodawca) czy też była to w roku 1939 i 1945 kamienica czynszowa z lokalami na wynajem. Organ administracji badający sprawę co do sposobu wykorzystania budynku powołuje się na dokumenty z okresu znacznie późniejszego niż data nacjonalizacji. Zatem sposób wykorzystania przedmiotowej nieruchomości w latach 50-tych lub późniejszych nie ma żadnego znaczenia. Zaskarżona decyzja opisuje sposób wykorzystania nieruchomości po dokonanej odbudowie. Z decyzji jednak nie wynika, czy odbudowa przywracała stan poprzedni, czy też na bazie istniejących murów stwarzała zupełnie nowe wnętrze, a tym samym sposób zagospodarowania budynku. Skarżący podkreślił, że na spornej nieruchomości pierwotnie znajdował się tylko jeden garaż, co sugerowałoby raczej wykorzystanie budynku przez jedną rodzinę. Strona skarżąca podniosła także, że nie jest trafne odwoływanie się zaskarżonej decyzji do "Ogólnego Planu Zabudowania W." z 1931 r. Zaskarżona decyzja nie wyjaśniła bowiem, czy przedmiotowa nieruchomość została zabudowana przed 1931 r., czy też po tej dacie. Ponadto nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem zagospodarowana była odmiennie niż wskazywał to "Plan Zabudowania". A mianowicie powierzchnia zabudowy wynosiła [...] m2 dom + [...] m2 garaż, a więc łącznie [...] m2, a całość nieruchomości obejmowała pierwotnie [...] m2. Tak więc wbrew planowi to nie 70% nieruchomości było zabudowane, lecz odwrotnie - było ogrodem. Nadto zaskarżona decyzja nie wyjaśnia, kiedy wnioskodawca (jego poprzednik prawny) utracili władztwo nad przedmiotową nieruchomością. W aktach nieruchomości powinno znajdować się Zaświadczenie z dnia 6 listopada 1947 r. wydane przez Wydział Administracji Nieruchomości Zarządu Miejskiego W. stwierdzające, że przedmiotowa nieruchomość jest we władaniu pełnomocnika J. P. Okoliczność ta oraz fakt opłacania w latach czterdziestych przymusowego ubezpieczenia zabudowań na przedmiotowej nieruchomości od ognia są - zdaniem skarżącego - niezwykle istotne dla sprawy, a okoliczność ta została całkowicie pominięta. W trakcie postępowania administracyjnego organy administracji nie wyjaśniły, kto zamieszkiwał i użytkował w całości lub części przedmiotową nieruchomość w okresie od listopada 1945 r. do dnia 5 kwietnia 1958 r. Zatem kwestia władania przedmiotową nieruchomością przez J. P. (jego pełnomocników i następców prawnych) nie została wyjaśniona. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, ponieważ zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Zgodnie z jego treścią przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w tej ustawie. Oznacza to m.in., że jest on wyłączną podstawą ustalenia przesłanek do przyznania odszkodowania, bez potrzeby sięgania do innych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Szczególny charakter tego przepisu nakazuje ścisłą jego wykładnię (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2003 r., sygn. I SA 2187/01, niepubl.). Gramatyczna wykładnia art. 215 ust. 2 prowadzi do wniosku, że odszkodowanie przysługuje wówczas, gdy działka była objęta działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, przed datą wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oraz jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Omawiany przepis przesądza, że chodzi o zaspokojenie roszczeń tylko tych poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych, w przypadku których spełnione są wszystkie wymienione przesłanki. Niespełnienie którejkolwiek powoduje brak podstaw do odszkodowania. W rozpatrywanej sprawie jest niesporne, że nieruchomość położona w W. przy [...] podlegała przepisom dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Pozostaje więc ustalenie, czy organy prowadzące postępowanie administracyjne w sprawie przyznania odszkodowania prawidłowo stwierdziły, że przed datą wejścia w życie dekretu nie mogła ona być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne i w tej sytuacji praktycznie odstąpiły od zbadania, czy jej poprzedni właściciele (lub ich następcy prawni) zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania tą nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Rozpatrując te kwestie Sąd stanął na stanowisku, że organy prawidłowo przyjęły, że do ustalenia możliwości przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne miarodajny jest stan wynikający z Ogólnego Planu Zabudowania W. z 1931 r. Jednakże poczynione jedynie na podstawie znajdującej się w aktach sprawy małej, nieczytelnej, kolorowej kserokopii prawdopodobnie fragmentu kopii Ogólnego Planu Zabudowania W. zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. (jak można się jedynie domyślać, brak jest bowiem jakiegokolwiek opisu, k-240 akt adm.) wraz z fragmentem legendy rysunku planu ustalenia organów orzekających nie mogą być uznane za prawidłowe. W ocenie organów administracji publicznej wskazana wyżej kserokopia stanowi dokument pozwalający na ustalenie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości (zabudowa zwarta, 6 kondygnacji, powierzchnia zabudowy 70%) i jednocześnie pozwala na ustalenie, że teren ten nie mógł być wykorzystany pod zabudowę jednorodzinną. Natomiast zdaniem Sądu przywołane przez organy zapisy Ogólnego Panu Zabudowania W. oznaczają jedynie tyle, że w danej strefie nie można było przekroczyć określonej w planie wysokości i gęstości zabudowy. W rozpatrywanej sprawie oznacza to, że organy powinny były rozważyć, czy w świetle przywołanych zapisów Planu fakt, że nieruchomość położona przy [...] znajdowała się w określonej strefie (VI) oznaczał zakaz budownictwa jednorodzinnego. Jak wynika z zebranych w sprawie dokumentów na przedmiotowej działce wybudowana została prawdopodobnie przed 1939 r. willa typowa dla zabudowy przedwojennego tzw. Urzędniczego [...] - terenu, który wraz z terenami tzw. Oficerskiego [...] zabudowany był w znacznej części willami i domami jednorodzinnymi. Takich rozważań jednak ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie poczyniły, powołując się jedynie na ustalenia, które jak słusznie podniesiono w skardze, dotyczą jedynie sposobu wykorzystania nieruchomości już po dokonanej w latach pięćdziesiątych całkowitej odbudowie, a więc dotyczą stanu z okresu znacznie późniejszego niż data nacjonalizacji. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o tym, czy dokonana odbudowa przywracała stan poprzedni budynku, czy też na bazie ocalałych fundamentów i częściowo murów wybudowany został zupełny nowy budynek, którego ówczesny sposób wykorzystania nie był tożsamy z przedwojennym. Zwrócić przy tym należy uwagę, że ani rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, ani ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie zawierały przepisów definiujących pojęcie budownictwa jednorodzinnego. Przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odwołuje się natomiast do kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu z 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W tej sytuacji pojęcie "domu jednorodzinnego" rozumieć należy w znaczeniu, jakie wówczas było mu nadawane, a więc jako budynku zaspokajającego potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń (np. wyrok NSA z 25 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 1671/97, niepubl., wyrok NSA z 5 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 826/97 niepubl.). W tej sytuacji zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, tak jak uczyniły to organy obu instancji, że przedmiotowa nieruchomość przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Fakt zabudowy spornego terenu przed 1939 r. (a więc prawdopodobnie w czasie obowiązywania Ogólnego Panu Zabudowania W. z 1931 r.) potwierdza natomiast znajdująca się w aktach sprawy organu I instancji karta "Rejestracji nieruchomości" (k-32). Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w tych istotnych kwestiach zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego. Brak także dowodów na to, że organy prowadził w tym kierunku postępowanie wyjaśniające. Na marginesie zwrócić należy uwagę, że organy obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń (poza stwierdzeniem faktu, lecz bez podania i wyjaśnienia dowodów, na których się oparły), kiedy poprzedni właściciele zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością. Postępowanie takie, w świetle poczynionych przez Sąd usta- leń, uznać należało za co najmniej przedwczesne Dodatkowo wymaga podkreślenia, iż organy obu instancji nie rozważyły także kwestii, czy w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki zawarte w art. 24 § 1 pkt 1 kpa. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (publ. ONSA 2003/4/115), zgodnie z którym "W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, Prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta". Zdaniem Sądu uchwała ta zawiera szerszą i bardziej uniwersalną zasadę wyłączającą możliwość występowania przez prezydenta miasta na prawach powiatu w tym samym postępowaniu jako strony i jako organu wydającego decyzję. Z akt sprawy wynika, że zgodnie z treścią decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...] oraz decyzji z dnia [...] stycznia 1992 r. nr [...] przedmiotowa nieruchomość stała się własnością (jako mienie gminne) Gminy W. [...], a obecnie Miasta W., którego organem wykonawczym i reprezentującym je na zewnątrz jest Prezydent W. Równocześnie Prezydent W., jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jest w niniejszej sprawie organem I instancji właściwym do orzekania o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania (art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W tej sytuacji powstaje konieczność rozważenia, czy połączenie w jednej osobie, tj. Prezydenta W., uprawnień właścicielskich wraz z ewentualnym obowiązkiem odszkodowawczym i jednocześnie dysponenta władzy publicznej uprawnionego do wydania decyzji nie prowadzi do konieczności wyłączenia w oparciu o treść art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia danej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Zdaniem Sądu wyjaśnienie podniesionych wątpliwości było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że rozpatrujące sprawę organy nie poczyniły niezbędnych ustaleń odnośnie występowania przesłanek z art. 215 § 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) oraz art. 24 kpa, przez co nie wyjaśniły dokładnie sprawy i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 i 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez właściwy organ powinien on zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności wniosku skarżącego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.