II SA/Wr 245/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis /sprawozdawca/, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2007r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej przebudowę i rozbudowę budynku z dobudową schodów zewnętrznych oddala skargę Sygnatura akt II SA/Wr 245/07 Uzasadnienie Decyzją nr [...]z dnia 24 marca 2005 r. Burmistrz Miasta i Gminy J.L.na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80. poz. 717 z późn. zm.) w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 104 kpa ustalił na rzecz W. S. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej przebudowę i rozbudowę budynku usługowego o dodatkową część usługową na poziomie parteru i piętra budynku z dobudową schodów zewnętrznych na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] [...] i [...] [...] obręb L. położonych przy ul. B. w J.-L.. Pismem z dnia 14 grudnia 2005 r. J.K. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. W uzasadnieniu wniosku zarzucił naruszenie przez organ art. 7 i 83 Konstytucji RP, art. 6, 8, 9, 10 § 1, 61 § 4, 77 § 1 kpa. Naruszenie rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, naruszenie przepisów przeciwpożarowych z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. nr 147, poz. 1229 z 2002 r.), a także o art. 28 ust. 2 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. nr 207 poz. 216 z późn. zm.). W szczególności skarżący podkreślił, że jako właściciel nieruchomości nr [...] [...] obręb L. nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ pierwszej instancji, które zakończyło się wydaniem opisanej decyzji. Decyzją z dnia 30 października 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 158 § 1 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej powyżej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy J. – L. . W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności wskazał, że J.K. miał interes prawny pozwalający na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji skoro odległość pomiędzy terenem inwestycyjnym co do którego została ona wydana, a obiektem znajdującym się na działce należącej do niego wynosi 2 m. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118), § 272 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. nr 147, poz. 1229 ze zm.) organ podkreślił, że nie mają one zastosowania na etapie ustalenia warunków zabudowy, lecz podczas uzyskiwania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Dotyczą bowiem obowiązków inwestora związanych z rozpoczęciem robót budowlanych oraz wymagań przeciwpożarowych jakie powinny zostać uwzględnione przez autorów dokumentacji projektowej opracowujących projekt budowlany. Wbrew twierdzeniu strony orzeczenie nie zostało wydane bez podstawy prawnej, bowiem znajduje podstawę w art. 4 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zgodnie z którym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji administracyjnej. Odnosząc się do naruszenia art. 10 kpa poprzez pozbawienie strony udziału w prowadzonym postępowaniu organ podkreślił, że podnoszona okoliczność, mimo iż niewątpliwie stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego nie stanowi przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Może ona bowiem stanowić podstawę wznowienia postępowania, nie pozwala natomiast na eliminację decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności. Niezasadne są również zarzuty zakończenia postępowania innymi decyzjami ostatecznymi, skoro zostały one wydane w poprzednim stanie prawnym, żaden z aktów prawnych stanowiących podstawę ich wydania nie obowiązywał już w dniu wydania obecnie zakwestionowanego rozstrzygnięcia. J.K. wystąpił z wnioskiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ponowne rozpatrzenie sprawy. W zakresie prawa materialnego naruszone zostały – według niego – przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez niezachowanie ładu przestrzennego w terenie i niezgodność w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (art. 1 ust.1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz art. 64 ust. 2 ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 12 i § 13). W zakresie prawa procesowego naruszone zostały natomiast przepisy art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 i art. 81 kpa, a pominięcie J. K., jako strony, w postępowaniu administracyjnym, stanowiąc rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, winno skutkować nieważnością kwestionowanej decyzji. Ponadto J.K. zarzucił, że kwestionowana decyzja wydana została wbrew zakazowi, bowiem w warunki zabudowy wydano dla inwestycji już zrealizowanej na działkach nr 165/17 i nr 166/1 w Laskowicach, położonych na terenie skweru miejskiego w centrum miasta J. - L. . Decyzją nr SKO [...] z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 kpa organ podkreślił, że okoliczność pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu nie stanowi przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Może bowiem stanowić podstawę wznowienie postępowania, nie pozwala natomiast na eliminację decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem SKO zarzuty naruszenia przez organ lokalizacyjny przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i art. 81 kpa nie mogą być rozpatrywane odrębnie, bowiem w przypadku J. K. wynikają z naruszenia przez organ art. 10 kpa, tj. jego pominięcia jako strony w postępowaniu administracyjnym. Kwestionowana decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie zachodzą zatem przesłanki do stwierdzenia jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Decyzja wydana została na podstawie przepisu art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa wart. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie decyzję wydał na podstawie tych przepisów, działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy J. - L. , Zastępca Burmistrza. Nie zostały również spełnione przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 - 7 kpa. Zakwestionowana decyzja wydana została na rzecz W. S. po rozpatrzeniu jego wniosku z dnia 14 stycznia 2005 r., zgodnie z art. 52 ust. 1, w związku z art. 64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można także uznać, iż decyzja posiada wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, bowiem obecnie obowiązujące przepisy prawne nie przewidują takiej sankcji dla decyzji o warunkach zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. J.K. zakwestionował opisaną decyzję i zarzucił jej naruszenie art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie mu czynnego udziału w sprawie oraz szeregu przepisów postępowania dowodowego w tym art. 75, 76, 77, 78, 80, 81, 84, 86, 89 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodów wskazanych przez skarżącego i niewyjaśnienie w pełni stanu faktycznego, a nadto naruszenie zasad. postępowania administracyjnego zawartych w art. 8, 9, 12 i 35 § 1 kpa, naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz nieuwzględnienie wskazanych przez niego wyroków wydanych w sprawach karnych. Powołując się na powyższe naruszenia prawa skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji organ oraz decyzji jej poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i w pełni podtrzymał zajmowane dotychczas stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czyniąc to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej u.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy art.145 § 1 ust. 1 lit a) u.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Skarżący wniósł skargę na wydane w drugiej instancji rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., mocą którego utrzymano w mocy decyzję tego organu odmawiającą stwierdzenia nieważności opisanej powyżej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy J. – L. . Zgodnie z art. 156 § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Cytowany przepis w sposób taksatywny i wyczerpujący wymienia te wady decyzji, które są na tyle poważne, że utrzymanie w obrocie prawnym decyzji zwierających znamiona tych wad jest nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Przepis ten powinien być interpretowany ściśle, a zatem przy stwierdzeniu nieważności decyzji należy brać pod uwagę wyłącznie okoliczności powołane w tym przepisie. Niedopuszczalne jest odwołanie się do innych, niewymienionych w tym przepisie przesłanek, w tym np. błędu, winy, należytej staranności lub dobrej wiary (por. wyrok z dnia 11.05.2000 r. wydany w sprawie III RN 62/00 opublikowany w OSNP 2001/4/100). Skarżący zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy J. – L. , we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i w skardze do WSA jako przesłankę, która w jego przekonaniu winna skutkować stwierdzeniem nieważności wspomnianej decyzji organu pierwszej instancji wskazał przede wszystkim naruszenie przez ten organ art. 10 § 1 kpa wobec faktu, że nie dopuszczono go do udziału w sprawie pomimo tego, że miał interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu w zakresie wydania decyzji w przedmiocie ustalenia na rzecz W. S. warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej przebudowę i rozbudowę budynku usługowego o dodatkową część usługową na poziomie parteru i piętra budynku z dobudową schodów zewnętrznych na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] [...] i [...] [...] obręb L. położonych przy ul. B. w J.-L., skoro odległość pomiędzy terenem inwestycyjnym, co do którego została wydana ta decyzja a obiektem znajdującym się na działce należącej do skarżącego wynosi 2 m. W świetle dotychczasowych rozważań naruszenie art. 10 § 1 kpa nie stanowi takiej wady kwalifikowanej wydanego orzeczenia, która umożliwiałaby wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań nie zostało ujęte w treści art. 156 § 1 kpa. Tym samym stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji z tego powodu nie było dopuszczalne. Również pozostałe powody, dla których skarżący żądał stwierdzenia nieważności tej decyzji w toku postępowania administracyjnego i sądowego nie zostały zawarte w treści art. 156 §1 kpa. Zarzuty nieprzeprowadzenia dowodów wskazanych przez skarżącego i niewyjaśnienia w pełni stanu faktycznego, a nadto naruszenie zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 8, 9, 12 i 35 § 1 kpa mogą stanowić zarzuty odwołania od decyzji organu pierwszej instancji w zwyczajnym toku postępowania. Natomiast zarzut, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Sąd jednocześnie zauważa, że z akt administracyjnych wynika, iż obecnie toczy się z wniosku skarżącego postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną Burmistrza Miasta i Gminy J. – L. , w którym skarżący będzie mógł powołać się na zarzut naruszenia przez organy administracji publicznej art. 10 § 1 kpa. Odnosząc się do dołączonych do akt przez skarżącego odpisów orzeczeń i podnoszonych dodatkowo argumentów należy wskazać, że w całości chodzi w nich o postępowania wcześniejsze, toczące się na bazie poprzednich postępowań administracyjnych dotyczących poprzedniej inwestycji uczestnika postępowania, a nie decyzji Burmistrz Miasta i Gminy J.L.nr [...]z dnia [...]. Mając na uwadze fakt, że w zaskarżonej decyzji, w rozstrzygnięciu je poprzedzającym, ani też w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy J.L.nie dostrzeżono wad kwalifikowanych z art. 156 § 1 kpa, których zaistnienie nakazywałoby wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie ich nieważności, na podstawie art. 151 u.p.s.a. skargę oddalono.