II OSK 2011/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Izabela Ostrowska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 983/05 w sprawie ze skargi J. G.-S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2005 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz J. G.-S. kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 2011 /06 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę wniesioną przez J. G. – S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2005 r. umarzającą postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Prezydent Miasta G., po rozpatrzeniu wniosku inwestora T. M., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą PPHU "[...]" decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 w związku z art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastruktura techniczną (kanalizacją wodociągową, sanitarną, deszczową, instalacją energetyczną oraz wewnętrzną instalacją gazową) na działkach nr [...], [...], [...], [...] [...] obręb G. ul. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. G. – S. żądając jej uchylenia oraz przywrócenia terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu wskazała, że zmiana sposobu zagospodarowania terenu objętego zaskarżoną decyzją wpłynie niekorzystnie na nieruchomość będącą własnością odwołującej się. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] października 2005 r. na podstawie art. 105 § 1 i art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego doszedł do przekonania, iż J. G. – S. nie przysługuje prawo strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia T. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zdaniem Wojewody P. jakkolwiek organ pierwszej instancji przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2005 r., która następnie została uchylona przez Wojewodę P. włączył do tego postępowania skarżącą, jednakże dokonał tego w sposób nieuprawniony. Przy wydawaniu pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2005 r. Prezydent Miasta G. wyeliminował wcześniejsze uchybienie poprzez uznanie za strony przedmiotowego postępowania jedynie osób, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, określonym definicją art. 3 pkt 20 ustawy Prawo Budowlane. Skargę na powyższą decyzję wniosła J. G. – S. żądając jej uchylenia oraz zarzucając naruszenie przepisu art. 7 k.p.a., art. 28 k.p.a., a także art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie nie jest zasadna. Zdaniem Sądu pierwszej instancji szczegółowe określenie który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w niniejszym postępowaniu, możliwe jest wyłącznie na podstawie przepisów techniczno-budowlanych, zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. W sytuacji, gdy inwestor buduje, zachowując odległości przewidziane w tych przepisach, wówczas - zgodnie ze znowelizowanym Prawem budowlanym - nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości. W konsekwencji właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom tych działek nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu i są oni pozbawieni legitymacji procesowej do wnoszenia odwołań od wydanych przez organ decyzji (por. Cieślik Z., Komentarz do art.28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.00.106.1126), LEX). Uznać zatem należy, iż posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego, (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2005 r., VII SA/Wa 1252/2004). Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż skarżąca jest właścicielką działki sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja, nie posiada jednak przymiotu strony, bowiem z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynikało, aby realizacja przedmiotowej inwestycji wprowadzała jakiekolwiek ograniczenia wynikające z przepisów szczególnych w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. Z materiału dowodowego nie wynika też, aby oddziaływaniem projektowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości można było by uzasadniać występowaniem interesu prawnego, który stanowi warunek posiadania statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Sama J. G. – S. nie przedstawiła dowodów wskazujących na naruszenie jej interesu prawnego. Nie wskazała bowiem żadnego przepisu prawa materialnego, który naruszałby kwestionowane pozwolenie. Zdaniem Sądu podstawowy zestaw wymogów dotyczących usytuowania obiektów budowlanych zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca nie wskazała na naruszenie jakiegokolwiek przepisu powyższego rozporządzenia. W tej sytuacji, gdy inwestor buduje zachowując odległości przewidziane w powyższych przepisach nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości. W konsekwencji właścicielom, użytkownikom tych działek nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu. W ocenie Sądu zawarte w uzasadnieniu skargi stwierdzenie, iż realizacja przez inwestora budynku zgodnie z pozwoleniem na budowę może spowodować zagrożenie dla fundamentów domu stanowiącego jej własność i że już realizowane roboty ziemne naruszyły gospodarkę wodną okolicy i spowodowały pękniecie ściany posadowionego na granicy działek garażu skarżącej są argumentami dotyczącymi w większości przyszłych skutków realizowanej inwestycji. W konsekwencji Sąd wskazał, iż wniesienie odwołania przez podmiot nie posiadający przymiotu strony uzasadnia wydanie decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając na względzie powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanego p.p.s.a.) skargę jako niezasadną oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. G. – S., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: I. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi (wadliwe przyjęcie braku stosowania ww. przepisu) i uznaniu braku istotnego wpływu na wynik sprawy naruszenia przez Wojewodę P., jako organ odwoławczy, przepisów postępowania, które wyraża się w: 1) nieuznaniu skarżącej za stronę postępowania o wydanie pozwolenia na budowę w następstwie błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. art. 3 pkt 20 ustawy 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118); wadliwość ta wyraża się w poglądzie, że: ustalenie kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę możliwe jest wyłącznie na podstawie przepisów techniczno-budowlanych, zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości; jak też, że nie stanowi o interesie prawnym właściciela nieruchomości sąsiedniej wykazanie przez niego oddziaływania budowy i istnienia obiektu na tę nieruchomość sąsiednią, przy powołaniu na okoliczności i oddziaływania, które winny stanowić przedmiot projektowania i stanowić elementy projektu budowlanego, w szczególności planu zagospodarowania działki, sporządzanego zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i przedmiot dodatkowych obowiązków w sferze szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, nakładanych na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji 2) wadliwym umorzeniu postępowania odwoławczego, z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a tym samym naruszeniu art.78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez pozbawienie skarżącej prawa do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji. II. naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w poglądzie, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" może być odnoszone tylko do oddziaływania powodowanego istnieniem tego obiektu w kształcie określonym projektem architektoniczno-budowlanym, a nie również budową tego obiektu. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o: 1.) uchylenie wyżej zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, 2.) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Uzasadniając zarzuty kasacji jej autor stwierdził, iż jeśli o istocie bycia stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę miałoby decydować wykazanie naruszenia w wyniku budowy planowanego do wykonania obiektu przepisów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to naruszenie to musi być wykazywane przez odniesienie do tych przepisów konkretnych rozwiązań projektowych przyjętych projekcie budowlanym zamierzenia budowlanego, którego dotyczyć ma pozwolenie na budowę. Jeśli tak, to stroną mógłby być tylko ten, kto ma dostęp do projektu budowlanego. Ponieważ projekt ten nie jest publicznie jawny, stanowi element akt sprawy, do których dostęp, zgodnie z art. 73 k.p.a., mają tylko strony, to taka wykładnia prowadzi do paradoksu, że osoba, by dowieść statusu strony musi mieć dostęp do dokumentów, do których dostęp mają tylko strony. Pozbawia to wszelkich gwarancji procesowych i ochrony osoby, których interes prawny wywodzony jest z prawa własności nieruchomości sąsiadującej. Zdaniem skarżącej nie zasługuje na aprobatę w tym kontekście pogląd Sądu, iż status strony nie może być pochodną wykazania przez sąsiada możliwych oddziaływań obiektu, wywodzonych z punktu widzenia ingerencji, bezpośrednich albo pośrednich w przedmiot albo sposób wykonywania jego prawa własności, do których może dojść w wyniku budowy lub powstania obiektu budowlanego na nieruchomości sąsiedniej. Autor kasacji stwierdził, iż wykazanie przez skarżącą ingerencji we wspólną dla obu nieruchomości infrastrukturę, co miało miejsce w sprawie odnośnie systemu drenażu i odwodnienia nieruchomości, przebiegającego przez teren inwestycji i łączącego się z ciekiem biegnącym za tym terenem, jak też wykonanie wzdłuż granicy z nieruchomością skarżącej, w celu wykonania dojazdu do garażu w projektowanym budynku, trwałego wykopu na poziomie rzędnej ław fundamentowych budynku skarżącej, informację o czym skarżąca powzięła na etapie, gdy była traktowana jako strona, grożącego utratą oparcia i szkodami w wyniku wibracji związanych z użytkowaniem budynku, daje zdaniem skarżącej wystarczające podstawy dla przyjęcia jej legitymacji procesowej w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Konsekwencją podniesionych wadliwości jest naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a tym samym naruszeniu art.78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odnośnie zarzutu wadliwej wykładni art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane stwierdzono, iż termin "oddziaływania obiektu" winien być odnoszony nie tylko do stanu po zakończeniu inwestycji, ale również fazy jego powstawania, innymi słowy: oddziaływań związanych z realizacją procesu budowlanego dotyczącego obiektu. Wykładnia taka odpowiada treści i tworzy proceduralne ramy dla ratio legis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej przyjęcie, że zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi i zachowanie wymaganych odległości od granicy nieruchomości, ogranicza oddziaływanie obiektu do terenu inwestycji i pozbawia sąsiadów tego terenu statusu strony postępowania, pozostaje z powyższym w istotnej sprzeczności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 p.p.s.a. trzeba stwierdzić, iż ma ona w części uzasadniającej jej uwzględnienie usprawiedliwione podstawy. Nie jest trafny wywód kasacji, iż w postępowaniu, którego przedmiotem jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obszar oddziaływania obiektu należy odnieść nie tylko do oddziaływania powodowanego istnieniem tego obiektu w kształcie określonym projektem architektoniczno-budowlanym, ale również budową tego obiektu. Stwierdzić trzeba, iż taka wykładnia art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie jest usprawiedliwiona ani przepisami prawa mającymi zastosowanie w sprawie o określonym przedmiocie, ani też nie wynika z innych norm prawnych upoważniających do takiej interpretacji tegoż przepisu. Zasadnie wskazano w zaskarżonym wyroku, iż sam fakt budowy nie skutkuje zaistnieniem warunków o jakich mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Realizacja bowiem budowy powoduje określone uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, ale uciążliwości te z uwagi na swój przejściowy charakter nie mogą przesądzać o zaistnieniu warunków o jakich mowa w art. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Inna jednak już sytuacja może mieć miejsce, o ile w decyzji o pozwoleniu na budowę zawarto postanowienia ingerujące w zakres dysponowania nieruchomością sąsiednią, a oparte na art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Stwierdzić trzeba, iż art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane określa katalog podmiotów, które mogą występować w charakterze strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z tym przepisem, przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę posiadają m.in. "właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu." Z kolei przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego określając obszar oddziaływania obiektu stwierdza, że należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych o jakich mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie można zaliczyć tylko i wyłącznie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należy tu mieć na uwadze też inne normy prawne, których konieczność zastosowania w określonej sprawie będzie wynikała przede wszystkich z treści art. 5 ustawy Prawo budowlane w zależności od wymagań jakie winien spełniać obiekt, który ma być realizowany. Odmienne stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku uznać trzeba za wadliwe. W zaskarżonym wyroku stwierdzono, iż w sytuacji, gdy inwestor buduje, zachowując odległości przewidziane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wówczas nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości. Trzeba zauważyć, iż powoływane przez Sąd pierwszej instancji rozporządzenie zawiera wymogi nie tylko co do odległości od granicy działek, zawiera też wymogi co do odległości od obiektów usytuowanych na działkach sąsiednich. Z kolei art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane wymaga, aby projekt budowlany zawierał między innymi geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Ten wymóg przy uwzględnieniu znajdującej się w aktach rozpoznawanej sprawy dokumentacji winien zwrócić uwagę Sądu na konieczność bardziej dogłębnej i szczegółowej analizy art. 28 ust. 2 w zw. art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Konkludując uwagi wyżej przedstawione stwierdzić trzeba, iż dla określenia kręgu stron postępowania o jakim mowa art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane istotne jest zdefiniowanie obszaru oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przy uwzględnieniu regulacji zawartych w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, przy czym ustalenia te winny odnosić się do treści projektu budowlanego podlegającego zatwierdzeniu w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę. W warunkach przedmiotowej sprawy analiza uwarunkowań wynikających z wymagań jakie przedmiotowy obiekt winien spełniać jest szczególnie wskazana, z uwagi na przytaczane przez skarżąca w toku postępowania tak przed organami administracji, jak i w toku postępowania sądowego okoliczności, z których wywodzi ona swe prawa jako strony niniejszego postępowania. Z dokumentacji geotechnicznej, na którą powołano się w zatwierdzonym decyzją organu pierwszej instancji projekcie w odniesieniu do projektowanego budynku mieszkalnego zawarto stwierdzenie "będzie to budynek I – II kondygnacyjny z garażem, niepodpiwniczony, posadowiony bezpośrednio na ławach fundamentowych". Ten warunek wynikał ze szczególnych uwarunkowań gruntowo – wodnych podłoża, na którym obiekt planowano realizować. Z kolei według przedłożonego i zatwierdzonego projektu budowlanego w części dotyczącej branży architektonicznej stwierdzono, że realizowany obiekt to "budynek mieszkalny wielorodzinny 3 kondygnacyjny podpiwniczony z garażem podziemnym". Tą dokumentację pominął Sąd pierwszej instancji, nie odniósł się do niej też organ odwoławczy. Nie można uwzględniając tą dokumentację zaakceptować stanowiska, iż projekt budowlany nie ingeruje w systemu drenażu i odwodnienia przebiegającego zarówno przez teren inwestycji, jak i nieruchomość skarżącej. W konsekwencji konieczna byłaby ocena w oparciu o ten materiał, czy fakt realizacji przez inwestora budynku i to zgodnie z pozwoleniem na budowę może spowodować zagrożenie dla fundamentów domu skarżącej i naruszenie przez inwestora gospodarki wodnej okolicy, a także pęknięć ściany garażu skarżącej posadowionego na granicy działek. Przedstawione wyżej względy przesądziły o zasadności wniesionej kasacji w szczególności odnośnie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w następstwie błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji będzie miał na względzie uwagi wyżej przedstawione i przy ich uwzględnieniu, a także uwzględnieniu toku dotychczasowego postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji dokonana ponownej analizy wniesionej do Sądu skargi i podda analizie zaskarżoną decyzję w aspekcie zaistnienia dyspozycji art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wobec usprawiedliwionych podstaw zarzutów przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a.