I SA/Wa 1800/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: sędzia WSA Emilia Lewandowska asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A. O., K. O., J. G. i K. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie opinii projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia A. O., K. O. oraz J. G. i K. G., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania zgodności proponowanego podziału nieruchomości o nr ew. [...] przy ul. [...] w P. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] Prezydent Miasta P. pozytywnie zaopiniował zgodność proponowanego podziału nieruchomości o nr ew. [...] przy ul. [...] w P. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym linią koloru czerwonego. W terminie ustawowym małżonkowie A. i K. O. oraz małżonkowie J. i K. G. złożyli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., w którym wnieśli o uchylenie i zmianę zaskarżonego postanowienia. Żalący się wskazali, że nieruchomość podlegająca podziałowi ma powierzchnię zaledwie [...] m2, a zmniejszenie jej o teren pod budowę drogi spowoduje brak możliwości użytkowania tej działki. Ponadto, powierzchnia przyrodniczo aktywna stanowiłaby jedynie 49%, a zadrzewiona część zabudowy zielonej nieruchomości uległaby zniszczeniu. Realizacja drogi o szerokości 5,5 m wraz z chodnikami po obu stronach o szerokości 1,6 m każdy i dodatkowym pasem zieleni o szerokości 0,8 m z jednej strony, jest niemożliwa. Podnieśli także, że organ pierwszej instancji nie przedstawił im żadnych alternatywnych rozwiązań dotyczących zagospodarowania terenu, pomimo wcześniejszych obietnic. Żalący się wskazali, że nieuzasadniona jest realizacja drogi gminnej w zakresie, o jakim mowa w zaskarżonym postanowieniu, w sytuacji, gdy drogę można przeprowadzić w inny, nieuciążliwy dla mieszkańców, sposób. Zdaniem żalących się proponowany podział narusza ich prawo własności i jest zbędny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., w wyniku rozpatrzenia zażalenia wskazało, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem istniejącego stanu faktycznego i obowiązujących przepisów prawa. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust.2). Definicję celu publicznego zawiera art. 6 ustawy, zgodnie z którym, celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji (art. 6 pkt 1 ustawy). W przedmiotowej sprawie celem podziału jest poszerzenie drogi gminnej - ulicy [...] w P., oznaczonych na planie symbolem [...], a więc jest to cel o charakterze publicznym. W ocenie Kolegium, planowany podział zgodny jest z przepisami prawa miejscowego, tj. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedli [...], [...] wraz z [...] w P., uchwalonym przez Radę Miasta P. uchwałą nr 673/XXXI/00 z dnia 19 września 2000 r., ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 22 z dnia 17 lutego 2001 r. poz. 194. Jak wynika z załącznika graficznego w postaci wypisu i wyrysu z miejscowego planu, dla terenu działki o nr ew. [...], położonej w P. przy ul. [...], przeznaczona jest funkcja objęta symbolem [...] oraz [...]. Nieruchomość objęta funkcją – [...] oznacza tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jako przeznaczenie dopuszczalne - funkcje handlowo-usługowe, rzemiosła usługowego i innej działalności gospodarczej , nieuciążliwe dla otoczenia lub których uciążliwość nie wykracza poza zewnętrzne ściany budynku, realizowane jako lokale wbudowane w budynkach mieszkalnych lub w ramach rozbudowy tych budynków. Plan dopuszcza także budowę garażów na samochody osobowe własnej działki. Funkcja [...] - oznacza tereny komunikacji dla bezpośredniej obsługi komunikacyjnej poszczególnych terenów osiedla i zespołów działek - ulice dojazdowe klasy [...]. Organ podkreślił, że przy zatwierdzeniu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu, określone w planie miejscowym, i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy "służy" temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału, z punktu widzenia jego zgodności z planem, jest określona wprost przez ustawodawcę konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek, właśnie zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uznało, że nie zasługują one na uwzględnienie. Sprzeciw zaś, żalących się co do powstania inwestycji, w ocenie organu, blokowałby możliwość realizacji inwestycji o charakterze publicznym, służącym ogółowi społeczności. Kolegium wyjaśniło też, że przepisy prawa nie nakładają na organ administracji publicznej w sprawie projektowanego podziału nieruchomości obowiązku uwzględnienia opinii ekspertów. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] wnieśli A. O., K. O. oraz J. G. i K. G. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili brak bezstronnego i wszechstronnego sprawdzenia proponowanego podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i warunkami w nim zawartymi oraz funkcją dzielonej nieruchomości po ustanowieniu podziału, brak przedstawienia alternatywnych możliwości zagospodarowania terenów gminnych do przeprowadzenia zamierzonych celów, a także brak opinii projektantów i ekspertów dotyczących możliwości zrealizowania celów bez konieczności pozbawiania obywateli ich praw własności do nieruchomości. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że nieruchomość, której dotyczy postanowienie ma powierzchnię [...] m2. Zmniejszanie jej o teren pod budowę szerszego chodnika na ulicy Sielskiej spowodowałoby brak możliwości użytkowania działki przez jej właścicieli, gdyż cała wartość użytkowa działki jest położona od strony podlegającej propozycji podzielenia. Ponadto w przypadku planowanej propozycji podziału powierzchnia działki zmniejszyłaby się do [...] m2, co spowodowałoby, że obowiązek zachowania i urządzenia 50% ogólnej powierzchni działki, jako przyrodniczo aktywnej i nieutwardzonej, nie zostałby spełniony. Zniszczeniu ponadto uległaby najbardziej wartościowa zadrzewiona część zabudowy zielonej nieruchomości (min. 6 drzew iglastych wysokości od 3 do 6m). Zdaniem skarżących, infrastrukturę można przeprowadzić z istniejącej, należącej do gminy drogi bez pozbawiania właścicieli praw własności, bez dodatkowych specjalnych kosztów związanych z opłatami za zabrane części nieruchomości. Samorządowe kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Skarga niniejsza jest zasadna, gdyż zarówno zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. naruszają przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik zakończonego nimi postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodzić się należy ze skarżącymi i z organem, że zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to, że przy zatwierdzeniu i opiniowaniu projektu podziału (art. 93 ust. 4) Prezydent Miasta P. zobowiązany był przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt podziału nieruchomości realizował to przeznaczenie, a także, czy służył temu przeznaczeniu. Zaznaczyć również należy, że ocena ta powinna dotyczyć całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Jak wynika z treści obu postanowień w dacie prowadzonego postępowania podziałowego dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, która miała ulec podziałowi na działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedli [...] i [...] wraz z [...] w P. zatwierdzony uchwałą nr 673/XXXI/00 Rady Miasta P. z dnia 19 września 2000 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego Nr 22 z dnia 17 lutego 2001 r. poz. 194. W planie tym wskazana wyżej działka leży na terenie jednostek strukturalnych oznaczonych symbolami [...] i [...], dla których przyjęto odpowiednie ustalenia planistyczne: [...] - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i [...] – tereny bezpośredniej obsługi komunikacyjnej poszczególnych terenów osiedla i zespołów działek, układ ulic dojazdowych klasy [...], szerokość w liniach rozgraniczających 12,0 14,0 m, szerokość jezdni 5,5 m. Organy orzekające wprawdzie wypowiedziały się co do przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na którym położona jest nieruchomość o nr ew. [...], jednakże nie wypowiedziały się co do możliwości zagospodarowania wydzielonej działki gruntu położonej na terenie oznaczonym symbolem [...]. Organy stwierdziły, że działka o nr ew [...] od strony północnej jest przeznaczona pod drogę gminną zaś o odniesieniu do pozostałej części działki, iż jest ona położona na terenach przeznaczonych pod mieszkalnictwo jednorodzinne. Jednakże zgodność podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Obowiązek takiego ustalenia wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - zob. wyrok NSA z 7 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1400/00 LEX nr 81990, w którym stwierdzono: "Ustawodawca w art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskazał, iż zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu". W odniesieniu do projektowanej działki o nr ew. [...] o pow. [...] m2, położonej na terenie przeznaczonym pod mieszkalnictwo jednorodzinne, organ pierwszej instancji wskazał, że plan określa obok położenia i przeznaczenia terenów, warunki ich zabudowy. Organy orzekające nie odniosły się do wymagań wskazanych w planie ani do zarzutów skarżących dotyczących zagospodarowania działki o zmniejszonej powierzchni zgodnie z tymi wymaganiami. Zarzuty te były podnoszone przez skarżących wielokrotnie, także w zażaleniu od postanowienia Prezydenta Miasta P. Pomimo tego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w ogóle nie ustosunkowało się do zasadności tych zarzutów. Zarzuty skarżących zaś w niniejszej sprawie nabierają znaczenia wobec niewielkiej powierzchni dzielonej działki i obowiązkiem organu było odniesienie się do zasadności tych zarzutów i gruntowne wyjaśnienie, czy w wyniku podziału nieruchomość skarżących będzie spełniała warunki zabudowy i zagospodarowania określone w planie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala przeznaczenie terenu i kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że postępowanie w sprawie opinii o projekcie podziału nieruchomości dotyczy wyłącznie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają postać norm generalnych, a plan jako całość jest aktem prawnym o charakterze normatywnym. Stąd zarzuty dotyczące braku przedstawienia innych możliwości zagospodarowania terenu w celu poszerzenia ulicy oraz niezasięgnięcia opinii eksperckich w postępowaniu, nie mogą być uznane za zasadne. W powyższej sytuacji wydanie przez Prezydenta Miasta P. pozytywnej opinii o podziale nieruchomości i utrzymanie tego postanowienia w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., naruszało zarówno przepisy art. 93 ust 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) jak i przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 80 i art. 107 § 3. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.