II SA/Gl 815/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazania przedłożenia oceny stanu technicznego budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając sprawę ponownie po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 20 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1678/01, uchylającym decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...] - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) nakazał obecnie skarżącej A. M. przedłożyć w terminie do dnia [...]r. ekspertyzę techniczną ustalającą przyczyny zawilgocenia ścian przyziemia od strony zachodniej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia organ administracji wskazał, że w dniu [...] r. przeprowadził oględziny na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], w trakcie których nie stwierdzono zawilgocenia ścian piwnic tego budynku od strony wschodniej, przy której przebiega kanalizacja odprowadzająca wody opadowe, a kanalizacja odprowadzająca wody opadowe na tej nieruchomości jest prawidłowo wykonana i w pełni sprawna. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na skutek wniesienia przez A. M. zażalenia od powyższego orzeczenia, postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie organu pierwszej instancji jest zgodne z prawem. Wskazał także, że to na właścicielu nieruchomości ciąży obowiązek dbania o odpowiedni stan techniczny budynku, a w przypadku powstania uzasadnionych wątpliwości, co do tego stanu, nakłada na właściciela obowiązek sporządzenia i dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz ustalających stan techniczny i przyczyny powstałego złego stanu. Nadto organ ten wskazał, że przedłożona przez skarżącą ekspertyza nie spełnia wymogów ekspertyzy budowlanej, ponieważ brak jest w niej oceny stanu technicznego budynku skarżącej oraz zawiera ona jedynie teorię prawdopodobnego stanu kanalizacji odprowadzającej wodę na sąsiedniej nieruchomości. Po rozpoznaniu skargi wniesionej przez pełnomocnika skarżącej - adwokata T. I., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt II SA/Ka 2986/03 uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji i orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zawilgocenia ścian przyziemia budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w K. z nieszczelnej kanalizacji deszczowej, odprowadzającej wody opadowe z budynku mieszkalnego przy ulicy [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 105 § 1 kpa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, iż z przedłożonej przez stronę postępowania A. W–P ekspertyzy technicznej, określającej stan techniczny kanalizacji deszczowej przebiegającej przez teren posesji przy ulicy [...] w K. oraz prawidłowość odprowadzania wód opadowych z balkonu i tarasu budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie tej posesji wynika, że stan kanalizacji deszczowej na wspomnianym terenie jest prawidłowy, a żadna woda opadowa z terenu posesji nie przedostaje się na teren działki sąsiedniej przy ulicy [...]. Ponadto ściany piwnic budynku są suche, jedynie na elewacji budynku przy ulicy [...] stwierdzono, iż istnieją na wysokości [...] cm nad terenem ślady po wodach opadowych, jednakże prawdopodobną ich przyczyną jest wadliwe ukształtowanie terenu przy budynku. Powyższe potwierdziły przeprowadzone w dniach [...] r. oraz [...] r. oględziny obu posesji. Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca wnosząc o jej zmianę i zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż wody deszczowe z posesji przy ulicy [...] w K. są odprowadzane prawidłowo, w sytuacji gdy zalewają one posesję przy ulicy [...] oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 77 i 80 kpa przez rozpatrzenie tylko części materiału dowodowego i to w niewyczerpujący sposób oraz czynienie dowolnych ustaleń faktycznych na podstawie niektórych środków dowodowych z pominięciem innych. W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, iż nie można uznać za dowód w sprawie ekspertyzy mgr inż. A. S., na której oparł się organ wydając zaskarżoną decyzję, albowiem zawiera ona szereg podstawowych błędów m.in. to że wody deszczowe odprowadzane są z tarasów na posesji przy ulicy [...] rynną poziomą i spustem pionowym do gruntu co jest sprzeczne, zdaniem odwołującej się z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, że nie zostało w przedmiotowej ekspertyzie wyjaśnione, w jaki sposób są odprowadzane wody deszczowe i sanitarne oraz czy kanalizacja ta spełnia w ogóle wymogi Polskich Norm, że sprzeczne jest uznanie zdaniem skarżącej, iż wody odprowadzane są prawidłowo w sytuacji, gdy są odprowadzane bez studzienki miejskiej kanalizacji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w sprawie zawilgocenia budynku skarżącej i ustalenia jego przyczyny toczy się długotrwałe postępowanie administracyjne, ale dopiero teraz organ nadzoru budowlanego jednoznacznie ustalił, że budynek skarżącej nie jest zawilgocony, w związku z czym bezzasadne jest poszukiwanie przyczyny, jak nie istnieje skutek. Powołał się przy tym na ekspertyzę mgr inż. A. S. Nadto w odpowiedzi na żądanie skarżącej o powołanie biegłego i zlecenie mu wykonania niezależnej oceny, organ wskazał iż nie może sprostać temu żądaniu, albowiem nie uprawniają go do tego przepisy prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca podtrzymała zarzuty zaprezentowane w odwołaniu zaskarżonej decyzji dodając, iż jej zdaniem organy nadzoru budowlanego nie wykonały wytycznych skierowanych do nich zarówno w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2003 r. jak i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 września 2005 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentacji jaką wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności wskazać należy, że postępowanie administracyjne prowadzone przed organami obu instancji nie doprowadziło do kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co w istocie stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Ustalenia organów obu instancji dokonane z naruszeniem powołanych przepisów doprowadziły w efekcie do wydania rozstrzygnięć z naruszeniem art. 105 § 1 kpa. Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem Sądu oba orzeczenia wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99). W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu pierwszej instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w pierwszej instancji wydał decyzję lub postanowienie. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że organy rozpoznając sprawę, która już wcześniej była przedmiotem dwukrotnej kontroli sądowoadministracyjnej, naruszyły art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. W szczególności wskazać należy w tym miejscu, że tut. Sąd w wyroku z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt II SA/Ka 2986/03, uchylając postanowienie nakładające na skarżącą obowiązek dokonania oceny stanu technicznego obiektu wyraźnie zaznaczył, że nałożenie na skarżącą tego obowiązku było niewystarczające dla rozstrzygnięcia podstawowego wniosku skarżącej, a mianowicie wyjaśnienia przyczyn zawilgocenia ścian jej budynku od strony zachodniej. Wskazał ponadto, że zaskarżone wówczas postanowienie było co najmniej przedwczesne, co oznacza, że dla prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego może być ono niezbędne, jednakże nim organy nadzoru budowlanego nałożą na skarżącą taki obowiązek winny podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia kluczowego zagadnienia w sprawie, a mianowicie stanu technicznego kanalizacji odprowadzającej wodę na nieruchomości przy ul. [...] w K. Tak sformułowane wytyczne Sądu oznaczały, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, w przypadku nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sygnalizowanych przez skarżącą, niezbędnym było nałożenie na nią właśnie takiego obowiązku. Wydanie postanowienia w tym przedmiocie pokrywałoby się także z wnioskiem dowodowym skarżącej w przedmiocie sporządzenia dodatkowej ekspertyzy. Zasadnym jest stanowisko organu odwoławczego, że nie dysponuje on takimi możliwościami, aby samodzielnie powołać "biegłego" w celu sporządzenia żądanej opinii lub ekspertyzy. Wyjaśnić też przyjdzie skarżącej, że brak jest podstaw, aby to organ na jej wniosek taki dowód przeprowadził. Uczynienie jednak zadość temu żądaniu było możliwe bądź to w drodze zastosowania art. 81c Prawa budowlanego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), co zresztą wynika wprost z oceny Sądu wyrażonej w powołanym wyroku, bądź też poprzez poinformowanie skarżącej o możliwości sporządzenia stosownej ekspertyzy we własnym zakresie i przedłożenia jej jako dowodu w sprawie. Z całą stanowczością zwrócić przyjdzie uwagę, że organy zignorowały w toku postępowania art. 77 § 1 i art. 78 kpa odmawiając przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącą dowodu. Przepisy Prawa budowlanego, wbrew odmiennym sugestiom organu, nie wyłączają obowiązku stosowania ogólnych przepisów procedury administracyjnej. Oznacza to, że w niniejszej sprawie obowiązkiem organu było doprowadzenie do przeprowadzenia dowodu z opinii uprawnionego rzeczoznawcy tym bardziej, iż ekspertyza A. S., na której ustaleniach oparły się organy, była konsekwentnie przez skarżącą podważana w toku postępowania. Sugerowany przez organ odwoławczy stan faktyczny, że brak jest skutków w postaci zawilgocenia budynku skarżącej, nie został w sposób wyczerpujący ustalony. Jak bowiem zauważa skarżąca oględziny jej posesji dokonywane były w okresach, kiedy nie występowały opady atmosferyczne. Tymczasem przedmiotem postępowania miały być nieprawidłowości w odprowadzaniu wód opadowych, a te trudno stwierdzić w warunkach, kiedy opady nie występują. Nie jest również trafny pogląd organu odwoławczego, że sam brak skutków w postaci zawilgocenia stanowi brak podstaw faktycznych i prawnych poszukiwania przyczyn zjawiska, które nie występuje. Nie występowanie bowiem "zjawiska" w postaci skutku zawilgocenia nie przesądza w żaden sposób o tym, że wody opadowe z sąsiedniej nieruchomości są odprowadzane zgodnie z warunkami technicznymi i obowiązującymi normami. Tym samym nie można uznać, aby z powodu "braku skutku" postępowanie w przedmiocie stanu technicznego instalacji deszczowej stało się bezprzedmiotowe. Wreszcie wskazać należy, że sporządzona na potrzeby postępowania ekspertyza autorstwa mgr inż. A. S. sprowadza się w istocie do oceny systemu kanalizacyjnego w budynku przy ul. [...] bez jakiegokolwiek odniesienia do obowiązujących w tym przedmiocie przepisów i norm, w szczególności do warunków technicznych. To z kolei świadczy o tym, że pomimo wcześniejszych wytycznych sądów administracyjnych nadal zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest rzetelny i nie wyjaśnia w sposób wyczerpujący i wszechstronny istoty sprawy. Wobec wykazanych wyżej uchybień, a w szczególności wobec braku wyjaśnienia sprawy w znacznej części organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie skarżącej winien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 kpa, albowiem nie miał dostatecznych podstaw do rozpoznania sprawy co do meritum. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji dokona ustaleń z uwzględnieniem powyższych rozważań. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie adwokata w wysokości określonej w § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).