I SA/Wa 1581/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Lenart asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1953 r. o odmowie Fabryce [...] przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], o nr hip. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że w dniu 17 czerwca 2005 r. J. R. – następca prawny dawnego właściciela nieruchomości położonej w W. przy ul.[...], Nr hip. [...], wniósł o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1953 r. nr [...] odmawiającego Fabryce [...] przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], Nr hip. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. badając legalność orzeczenia dekretowego stwierdziło, że narusza ono rażąco przepis art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), gdyż Prezydium Rady Narodowej W. nie uzasadniło odmowy przyznania prawa własności czasowej niemożnością pogodzenia sposobu korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] złożył Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. We wniosku wskazano, że nie można oceniać orzeczenia z dnia [...] lutego 1953 r. jedynie w kontekście dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy pomijając przy tym "całe otoczenie prawne z okresu 1945-1952", ponadto brak danych archiwalnych nie pozwala na wyciągniecie właściwych wniosków odnośnie do planu zagospodarowani przestrzennego po upływie 53 lat. Zdaniem Wspólnoty Mieszkaniowej specyfika losów budynku [...] wymusza traktowanie problemu ul. [...] w sposób odrębny. Niewłaściwe było też przyznanie racji byłemu właścicielowi co do skierowania orzeczenia z 1953 r. pod niewłaściwy adres. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, wskazało, że zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenia prawa mogące stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Oznacza to, iż w niniejszej sprawie dla określenia, czy badana decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami prawa, istotne znaczenie ma stan prawny obowiązujący w dniu wydania tejże decyzji, to jest w dniu [...] lutego 1953 r. Kolegium dodatkowo wyjaśniło, że decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej na skutek okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wywołuje skutek prawny ex tunc, co oznacza, że decyzja taka jest nieważna z mocy samego prawa od początku, czyli od daty jej wydania. Jeśli stwierdzenie nieważności dotyczyć będzie decyzji, na mocy której Skarb Państwa stał się właścicielem określonej nieruchomości, konsekwencją owego stwierdzenie będzie uznanie, że Państwo nigdy nie było właścicielem tejże nieruchomości, a posługiwało się wadliwym tytułem własności, uzyskanym z rażącym naruszeniem prawa (analogiczny pogląd przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 marca 1998 r, sygn. akt I SA 1547/97, niepubl.). Wskazując na treść art. 7 ust. 2 cyt. dekretu, Kolegium wyjaśniło, że jedyną przesłanką upoważniającą organ administracji do odmowy przyznania dawnemu właścicielowi (lub jego następcy prawnemu) prawa użytkowania wieczystego była niemożność pogodzenia korzystania z gruntu nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego wynikał również obowiązek organu administracyjnego rozpatrującego wniosek nie tylko uzyskania informacji o przeznaczeniu określonej nieruchomości w planie zabudowania, lecz także obowiązek wnikliwego rozważenia, czy istnieje możliwość realizowania nadal przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w tym planie dla danej nieruchomości. Użyte w przepisie art. 7 ust. 2 cytowanego dekretu określenie "plan zabudowy" (później plan zagospodarowania przestrzennego) mogło oznaczać jedynie obowiązujący, tj. zatwierdzony przez właściwy organ administracji plan zabudowy. Skoro zatem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku nakładał na organ administracji obowiązek uwzględnienia wniosku o przyznanie dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, to nie można było na podstawie tego przepisu wydawać decyzji o odmowie przyznania tegoż prawa bez oparcia się na ustaleniach obowiązującego planu, ze wskazaniem, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ administracji aby odmówić byłemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości musi udowodnić, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela w żadnym wypadku nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem jak wynika z zaskarżonego orzeczenia oraz akt sprawy, organ pierwszej instancji nie przeprowadził w tym zakresie postępowania dowodowego i nie udowodnił sprzeczności pomiędzy korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela i przeznaczeniem gruntu zgodnie z obowiązującym w dniu wydania orzeczenia planem zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wskazało, że w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia obowiązywał "Ogólny plan zabudowania W.", uchwalony dnia [...] kwietnia 1930 r. przez Komisję Specjalną Regulacji Miasta, działającą na prawach Rady Miejskiej i zatwierdzony przez Ministerstwo Robot Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Plan stanowił, że teren ten stanowi strefę II a; sposób zabudowy - luźny lub grupowy; ilość kondygnacji 2; powierzchnia zabudowy - 30%, a organ rozpoznający wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nie wziął pod uwagę ustaleń tego planu. Pomocniczo Kolegium przywołało wyrok NSA z dnia 10 marca 2003 r. (I SA 2062/01, LEX nr 159251), zgodnie z którym "Niewyjaśnienie, jakie przeznaczenie ma nieruchomość w planie zabudowy i oparcie się w tym względzie na planie zagospodarowania przestrzennego będącego dopiero w opracowywaniu, rażąco narusza przepis art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy". Wobec powyższego, Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie zawarte w kwestionowanym orzeczeniu z dnia [...] lutego 1953 r. rażąco narusza art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, co skutkuje na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. stwierdzeniem jego nieważności. Odnosząc się do zarzutów Wspólnoty Mieszkaniowej, Kolegium uznało, że nie są one zasadne. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] wniósł Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. W skardze wskazano, że posesja [...] umiejscowiona była i jest kolizyjnie z przebiegiem [...]. Zdaniem skarżącej Wspólnoty nie można ustalić, czy w 1953 r. istniał już zatwierdzony plan budowy mostu jako plan lokalny, a nie ogólny, ponadto wyjaśnienia wymaga, dlaczego w 1952 r. przeznaczono dom położony przy ul. [...] do adaptacji czasowej, dlaczego do 1989 r. istniał w BPRW zapis "teren pod usługi, rozbiórka w 1990 r." Skarżąca zarzuciła ponadto organowi nieodniesienie się do ustawy o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, powołanej w orzeczeniu dekretowym z 1953 r. Podkreślono także, że w postępowaniu administracyjnym powinny być wzięte pod uwagę kwestie nakładów lokatorskich na tę nieruchomość. Na rozprawie złożono pismo z dokumentem będącym fragmentem planu zagospodarowania przestrzennego W. z roku 1931 i wyjaśniono, że na przekazanej mapie widoczny jest pas terenu zarezerwowany pod przyszłą arterię komunikacyjną – użyteczność publiczna. Do akt sprawy wpłynęło też pismo z dnia 25 stycznia 2008 r. "Załącznik do protokołu z rozprawy dnia 24 stycznia 2008 r. – komentarz do przekazanego materiału". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać czy organy administracji, orzekając w konkretnej sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego względu, że w przedmiotowej sprawie tego rodzaju naruszenie prawa miało miejsce, należało uznać skargę za zasadną, co w konsekwencji prowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Obie wyżej wymienione decyzje zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, co obligowało organ do przeprowadzenia pełnej analizy prawidłowości orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1953 r. o odmowie Fabryce [...] przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], o nr hip. [...], w kontekście przesłanek o których mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. badając legalność orzeczenia dekretowego stwierdziło, że narusza ono rażąco przepis art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), z tego względu, że Prezydium Rady Narodowej W. nie uzasadniło odmowy przyznania prawa własności czasowej niemożnością pogodzenia sposobu korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Z brzmienia przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 21 października 1945 r. wynika, że jeśli chodzi o osoby prawne gmina miała obowiązek zbadania, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a ponadto czy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy orzekające pominęły okoliczność, że dawnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości była spółka akcyjna i nie dokonały oceny przesłanki zgodności użytkowania nieruchomości z zadaniami ustawowymi lub statutowymi. Wobec tego decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. stwierdzające nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1953 r. o odmowie przyznania Fabryce [...] prawa własności czasowej z powodu rażącego naruszenia prawa, naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Wobec wskazanego naruszenia prawa, ocena zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym byłaby przedwczesna. Z tych powodów Sąd, z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b w związku z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.