II SA/Rz 643/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r. sprawy ze skargi S. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] ; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 643/07 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi S.P. jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...] nakładające na skarżącego grzywnę w kwocie [...] zł z kosztami egzekucyjnymi w wysokości [...] złotych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego na działce nr 4690/2, położonej w W.R. 418a i stanowiącej własność S.R., który to obowiązek wynika z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...]. W podstawie prawnej postanowienia, organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przytoczono, że zobowiązany S.P. nałożonego obowiązku nie wykonał, zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po uprzednim doręczeniu w/w upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania przedmiotowego obowiązku, doręczył mu w dniu [...] r. tytuł wykonawczy wraz z klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej, po czym nałożył nań grzywnę z kosztami egzekucyjnymi. Wysokość grzywny została wyliczona na podstawie art. 121 § 5 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /jednolity tekst Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954, z późn. zm./. Według tego przepisu wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętej nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczenia premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, obowiązujących w kwartale w którym grzywna jest nakładana. W dniu nakładania przedmiotowej grzywny, tj. w dniu [...] r. obowiązywał Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 14.02.2007 r., ogłoszony w Dz. Urz. GUS z 2007 r., Nr 2, poz. 15. W tym Komunikacie podano, że cena 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego w IV kwartale 2006 r. wynosiła 2619 zł. Zdaniem organu odwoławczego wysokość grzywny została prawidłowo obliczona. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanych obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie – to grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Z art. 64a § 1 pkt 1 powołanej już ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym pobiera się opłaty za dokonane czynności egzekucyjne w wysokości 10% od kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie za pośrednictwem organu odwoławczego, skarżący S.P., nie wskazując kierunku weryfikacji zaskarżonego postanowienia ani zarzutów bezpośrednio związanych z postępowaniem egzekucyjnym podniósł, że nie została wyjaśniona przez organy sprawa dotycząca jego działki nr 4691/2, której granice wykazane w mapie ewidencyjnej nie zgadzają się z rzeczywistymi granicami. W postępowaniu rozpoznawczym organy przyjęły, że budynek gospodarczy wybudował na działce sąsiada, a w rzeczywistości grunt na którym ten budynek jest usytuowany jest od dawna w jego posiadaniu, a wcześniej jego ojca, potem brata i siostry. Ojciec właściciela sąsiedniej działki zakresu posiadania i tym samym rzeczywistych granic nie kwestionował. Zakwestionował również stanowisko organów o popełnieniu przezeń samowoli budowlanej, bo na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego do 35 m2 powierzchni miał zezwolenie od Starosty i dodał, że obok tego budynku stała szopa – wiata wybudowana końcem lat osiemdziesiątych, w której składował materiały na budowę domu. Obecnie szopa i postawiony budynek gospodarczy stanowią jak gdyby jedną całość, ponieważ budując dach na nowym budynku gospodarczym zmienił jednocześnie dach na starym budynku. Na końcu dodał, że nie jest w stanie zapłacić tak wysokiej grzywny. Stara część budynku /szopa/ była wybudowana w 1989 r. i jest możliwość jej legalizacji. Organy nadzoru przyjęły, że stara szopa i nowy budynek gospodarczy stanowią jeden obiekt, a tak nie jest. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko i motywy zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Na wstępie należy nawiązać do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm./ oraz art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm./, zwanej dalej skrótem p.p.s.a., wedle których, wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt administracyjny pod względem zgodności z prawem i przy tej kontroli nie jest związany granicami skargi, czyli bierze pod uwagę naruszenia przez orzekające organy prawa procesowego i materialnego, o jakich nie wspomniano w skardze. Natomiast art. 135 p.p.s.a. pozwala Sądowi skontrolować wszystkie akty administracyjne wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Art. 122 § 1 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954, ze zm./, dalej jako p.e.a. stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32, 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Z treści art. 32 p.e.a. wynika, iż tytuł wykonawczy może być również doręczony zobowiązanemu przed dokonaniem czynności egzekucyjnej. Doręczenie zobowiązanemu tytułu wykonawczego jest czynnością zasadniczą, bowiem stosownie do art. 26 § 5 pkt 1 p.e.a. dopiero z tą chwilą dochodzi do wszczęcia egzekucji administracyjnej i dopiero od tego momentu mogą być dokonywane przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjne. Jedną z takich czynności jest postanowienie o nałożeniu na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym określonego w tytule wykonawczym. Z tego względu oraz z uwagi na treść art. 15 § 1 p.e.a., Sąd in merito badał m. innymi czy skarżącemu jako zobowiązanemu doręczono upomnienie przedegzekucyjne i czy odpowiada ono wymogom przewidzianym w w/w przepisie, a także czy doręczono mu tytuł wykonawczy, o jakim mowa w art. 27 § 1 p.e.a. Upomnienie przedegzekucyjne /opatrzone datą [...]r./, było dwukrotnie awizowane /10.05. i 18.05.2006 adnotacje na kopercie/, a na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma znajduje się też adnotacja "Pisma nie doręczyłem, gdyż adresat odmówił przyjęcia", a pod tym zapisem znajduje się nieczytelny podpis doręczyciela i data 26.05.2006 r. /k. 53 i 54 akt organu egzekucyjnego/. Z zapisów i adnotacji zamieszczonych na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma i dołączonej koperty można przyjąć, iż przedmiotowa przesyłka została skutecznie doręczona w sposób zastępczy, określony w art. 44 § 1 pkt 1 i § 2-4 k.p.a. w dniu 24.05.2006 r. Poza tym istnieje tylko przypuszczenie, że adresat w dniu 26.05.2006 r. odmówił przyjęcia pisma z Urzędu Pocztowego w W.R. Pomimo to, ta kwestia powinna być jednak wyjaśniona przez organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, ale takiego wyjaśnienia nie ma w postanowieniu z dnia 8.05.2007 r. /k. 70 akt organu egzem./. Poruszonej kwestii nie wyjaśnił również organ II instancji, ograniczył się do stwierdzenia, że wcześniej było doręczone upomnienie /k. 108 akt adm./. Z art. 15 § 1 p.e.a. wynika, że upomnienie powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią, zaś postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. W przedmiotowym upomnieniu /[...] r./ zamieszczone jest wezwanie do wykonania obowiązku z określeniem terminu /30 dni od dnia doręczenia upomnienia/, co jest niezgodne z powołanym przepisem, który nie daje podstawy do wyznaczenia zobowiązanemu terminu wykonania obowiązku /por. Dariusz Jankowiak – Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – Komentarz, Oficyna Wydawnicza "Unimex", Wrocław 2006 r., str. 179 i podane tam orzecznictwo NSA/. Kwestia ta zdaniem Sądu nie ma jednak istotnego znaczenia w sprawie. W tym miejscu trzeba zasygnalizować, iż postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na zobowiązanego S.P. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 2500 złotych, wymierzoną na podstawie art. 121 § 2 p.e.a. Na skutek zażalenia zobowiązanego, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie, bowiem przedmiotem rozbiórki jest budynek gospodarczy, zatem wysokość grzywny powinna być ustalona na podstawie art. 121 § 5 p.e.a. W związku z powyższym, organ egzekucyjny pismem z dnia 8.05.2007 r. poinformował zobowiązanego, że tytuł wykonawczy z dnia [...] r., TYT 3 /k. 59 akt adm./ został wyłączony z obiegu prawnego. W dniu 8.05.2007 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił nowy tytuł wykonawczy. Tego samego dnia wydał postanowienie o nałożeniu na S.P. grzywny w celu przymuszenia w kwocie [...] zł. Na dowodzie doręczenia /k. 71 akt adm./ nie ma wzmianki o doręczeniu zobowiązanemu wraz z postanowieniem z dnia 8.05.2007 r. tytułu wykonawczego. Takiej wzmianki nie ma również w postanowieniu o nałożeniu grzywny, a także w tytule wykonawczym. Na rozprawie sądowej w dniu 7.02.2008 r. okazano skarżącemu postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8.05.2007 r. i tytuł wykonawczy z tej samej daty, po czym skarżący oświadczył, że doręczono mu tylko postanowienie, zaś tytułu wykonawczego mu nie doręczono. Natomiast pełnomocnik organu odwoławczego oświadczyła, że na podstawie tych dokumentów i dowodu doręczenia, nie jest w stanie wyjaśnić, czy tytuł wykonawczy został doręczony skarżącemu. Nadmieniła, że z reguły organy egzekucyjne nie wydają postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia bez doręczenia tytułu wykonawczego. Zdaniem Sądu przedstawione okoliczności wywołują jednak wątpliwość, czy rzeczywiście organ egzekucyjny dołączył do postanowienia tytuł wykonawczy z dnia 8.05.2007 r. Skoro z dniem doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego dochodzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i możliwości zastosowania środka egzekucyjnego, zatem kwestia doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego powinna być ewidentnie wykazana. Nie można zatem opierać się na przypuszczeniu, że taki tytuł został doręczony. Oznacza to równocześnie, że organy w podanym zakresie naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 122 § 1 pkt 1 i art. 18 p.e.a. Z tego względu i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Co się tyczy kosztów postępowania sądowego, to skarżący utracił uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, bowiem przed zamknięciem rozprawy nie zgłosił wniosku o przyznanie mu należnych kosztów. O takim uprawnieniu był pouczony w piśmie sądowym z dnia 20.08.2007 r. /pkt 3 k. 16 akt sądowych/, które to pismo doręczono mu w dniu 23.08.2007 r. /k. 18 akt sądowych/. W ponownym rozpatrywaniu sprawy należy uwzględnić n/w wskazówki: - wyjaśnić kwestię związaną z doręczeniem upomnienia przedegzekucyjnego w zakresie określonym przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, - wyjaśnić, czy zobowiązanemu doręczono tytuł wykonawczy z dnia 8.05.2007 r., a w razie trudności w tym zakresie dokonać doręczenia tytułu w sposób nie budzący wątpliwości.