VI SAB/Wa 16/07

VI SAB/Wa 16/07 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi H. S.A. z siedzibą w Ł. na bezczynność Ministra Gospodarki w przedmiocie rozpoznania odwołania złożonego w postępowaniu egzekucyjnym 1. zobowiązuje Ministra Gospodarki do rozpoznania odwołania w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia akt organowi; 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz H. S.A. z siedzibą w Ł. kwotę 357,00 /trzysta pięćdziesiąt siedem/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 6 kwietnia 2007r. H. S.A. z siedzibą Ł. /zwana dalej H. / wniosła skargę na bezczynność Ministra Gospodarki polegającą na nierozpoznaniu jej odwołania od wstrzymania przez Wojewodę [...] postępowania egzekucyjnego mającego na celu wyegzekwowanie obowiązku o charakterze niepieniężnym polegającego na podjęciu i kontynuowaniu dostaw energii na rzecz skarżącej. Do wniesienia tej skargi doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z [...] października 2001r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki /dalej zwany Prezesem URE/ działając na podstawie art.8 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 Prawo energetyczne /t.j. Dz.U. nr 89 z 2006r. poz.625 z późn. zmianami/ nałożył na [...] Zakład Energetyczny /dalej zwany GZE/ obowiązek podjęcia i kontynuowania dostaw energii dla H. Prezes URE dnia 14 lutego 2006r. występując jako wierzyciel skierował do Wojewody [...], jako organu egzekucyjnego, wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec GZE /jako zobowiązanego/ w celu wyegzekwowania wykonania wskazanego wyżej obowiązku o charakterze niepieniężnym. Wojewoda [...] w toku postępowania egzekucyjnego dnia 22 lutego 2006r. nałożył na GZE grzywnę w celu przymuszenia. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2006r. Sąd Okręgowy w Warszawie-Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zmienił w całości postanowienie Prezesa URE z dnia [...] października 2001r. ustanawiające obowiązek będący przedmiotem egzekucji i określił nowe warunki kontynuowania przez GZE sprzedaży energii dla H. do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu. H. /beneficjent obowiązku dostarczania energii/ zaskarżyła to postanowienie Sądu Okręgowego do Sądu Apelacyjnego. Dnia 3 marca 2006r. GZE /zobowiązany/, powołując się na postanowienie z dnia [...] lutego 2006r., wniósł do Wojewody [...] zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Wojewoda [...] zwrócił się do Prezesa URE /wierzyciela/ o zajęcie stanowiska w zakresie zgłoszonych przez GZE zarzutów. Postanowieniem z dnia [...] marca 2006r. Prezes URE, działając jako wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym, przedstawił stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów zobowiązanego – GZE. W postanowieniu tym uznał zarzuty GZE /zobowiązanego/ za uzasadnione wobec faktu, że treść obowiązku będącego przedmiotem egzekucji została zmieniona wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] lutego 2006r. Sądu Okręgowego w Warszawie-Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Zażalenie na postanowienie Prezesa URE o stanowisku wierzyciela wniosła H. do Sądu Okręgowego w Warszawie-Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W tym stanie rzeczy, wobec toku dwóch postępowań wywołanych zażaleniami H., Wojewoda [...] pismem z dnia 21 kwietnia 2006r. wstrzymał postępowanie egzekucyjne obowiązków o charakterze niepieniężnym na okres do dnia wydania przez Sąd Okręgowy w Warszawie- Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów postanowienia w sprawie zażalenia H. na postanowienie Prezesa URE z dnia [...] marca 2006r. zawierające stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów zobowiązanego. Jako podstawę prawną wstrzymania postępowania egzekucyjnego Wojewoda powołał art.20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 80 z 2001r.poz.872, dalej zwanej ustawą a.rz.w./ uprawniający go do nadzwyczajnego środka ingerencji w tok postępowania egzekucyjnego w szczególnie uzasadnionym przypadku. Wojewoda uznał, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający go do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Pismo Wojewody o wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego nie ma nazwy i zostało doręczone GZE /zobowiązanemu/ oraz Prezesowi URE /wierzycielowi/. H. uznała to pismo za decyzję i złożyła od niej odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W odwołaniu wniosła o uchylenie decyzji o wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego. Zarzuciła naruszenie art.20 cytowanej wyżej ustawy a.rz.w. poprzez bezpodstawne uznanie, że zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający wstrzymanie postępowania egzekucyjnego oraz brak prawidłowego określenia w decyzji okresu wstrzymania postępowania, a także naruszenie art.6 kpa polegające na wadliwej interpretacji ustawy a.rz.w. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że tryb z art.20 ustawy a.rz.w. jest trybem nadzwyczajnym i nie powinien być stosowany w sytuacji, w której ten sam organ pełni jednocześnie rolę organu egzekucyjnego i organu sprawującego kontrolę nad prawidłowością postępowania egzekucyjnego. Zdaniem skarżącej Wojewoda usiłował uchylić się od prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Sąd powszechny nie jest uprawniony do zmiany postanowienia Prezesa URE o ustanowieniu obowiązku dla GZE, a organ administracji powinien tę kwestię ocenić. Okres wstrzymania egzekucji w trybie art.20 ustawy a.rz.w. powinien być określony precyzyjnie z podaniem daty granicznej. Sprawa powinna być załatwiona w formie decyzji, a nie w formie pisma zawierającego merytoryczne rozstrzygnięcie. Działanie organu narusza zasadę zaufania obywateli do organów Państwa. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działając na podstawie art.65 § 1 kpa przekazał odwołanie H. do Ministra Gospodarki. W uzasadnieniu wskazał, że jest niewłaściwy w sprawie, zatem przekazuje sprawę do organu właściwego. Zgodnie z art.23 § 1 kpa nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania egzekucji. W myśl art.17 p.2 kpa organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie. Zgodnie z art.5 § 2 p.4 kpa chodzi o ministra kierującego określonym działem administracji rządowej. Właściwość organu należy zatem oceniać według przepisów prawa materialnego, jakie znajdują zastosowanie w sprawie. Sprawy z zakresu energetyki zgodnie z art.9 ust.1 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej /Dz.U. nr 159 z 2003r. poz.1548 z późn. zmianami/ należą do działu gospodarka. Działem tym zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 października 2005r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Gospodarki /Dz.U. nr 220 z 2005r. poz. 1888/ kieruje Minister Gospodarki. Minister ten sprawuje też nadzór nad Prezesem URE. Zgodnie z art.12 ust.1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne Minister Gospodarki jest naczelnym organem w sprawach polityki energetycznej. Postanowienie to doręczono Ministrowi Gospodarki oraz H. - jako stronie oraz do wiadomości Wojewodzie [...] i Prezesowi URE. Postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o przekazaniu sprawy nikt nie zaskarżył. Po upływie pół roku pismem z dnia 12 stycznia 2007r. H. zwróciła się do Ministra Gospodarki o rozpatrzenie swojego odwołania, zarzucając rażącą przewlekłość postępowania. Minister Gospodarki w odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 30 kwietnia 2007r. wyjaśnił, że Wojewoda [...] skorzystał z ustanowionego w art.20 ustawy a.rz.w. nadzwyczajnego środka ingerencji w tryb postępowania egzekucyjnego. Przepis ten nie wskazuje w jakiej formie ma nastąpić wstrzymanie egzekucji oraz czy służą środki odwoławcze i do jakiego organu. Minister Gospodarki wskazał ponadto, że nadzór nad działalnością wojewody, co do zgodności z prawem ma, na podstawie z art.11 ust.2 ustawy a.rz.w., minister właściwy do spraw administracji publicznej. Minister Gospodarki nie jest zatem organem uprawnionym do interpretowania przepisów ustawy o administracji rządowej w województwie i oceny środków stosowanych przez Wojewodę [...]. Nie ma przewlekłości postępowania, bowiem to H. angażuje w spór organy administracji rządowej i sądy. H. nie jest stroną postępowania egzekucyjnego H., po upływie 3 miesięcy od wniesienia pisma wzywającego do rozpatrzenia jej odwołania, złożyła 11 kwietnia 2007r. skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Ministra Gospodarki. Wniosła o zobowiązanie Ministra Gospodarki do wydania decyzji w kwestii jej odwołania od decyzji Wojewody [...] o wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazała, że wzywając Ministra Gospodarki do wydania decyzji wyczerpała środki zaskarżenia. Od wniesienia odwołania upłynęło 11 miesięcy, a od postanowienia o przekazaniu – 9 miesięcy. Nie ma znaczenia okoliczność z jakiego powodu akt nie został podjęty, terminy załatwienia sprawy zostały rażąco przekroczone. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki podniósł brak swojej właściwości w sprawie, gdyż nie ma umocowania do rozstrzygania spomiędzy przedsiębiorstwami energetycznymi, a odbiorcami energii. Na rozprawie uczestnicy postępowania zgodnie wyjaśnili, że postępowanie egzekucyjne jest nadal w toku, bowiem postanowienie o jego umorzeniu zostało zaskarżone i nie jest prawomocne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę m.in. decyzji i postanowień administracyjnych pod względem ich zgodności prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosując przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /dalej zwane p.p.s.a., Dz.U. nr 153 z 2002r. poz. 1270/. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i orzeka w granicach danej sprawy. Kontrola sądowa zgodnie z art. 3 § 2 p.8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art.3 § 2 p.1-4 p.p.s.a. Gdy chodzi o postępowanie egzekucyjne, to zgodnie z art. 3 § 2 p.3 p.p.s.a. kontroli sądowej podlegają postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zatem, postępowanie egzekucyjne, którego poszczególne etapy realizują się poprzez wydawanie postanowień zaskarżalnych zażaleniem, co do zasady, podlega kontroli sądowej pod kątem bezczynności organu. Przystępując do badania skargi Sąd rozważył najpierw, czy wyczerpana została obowiązkowa procedura poprzedzająca wniesienie skargi na bezczynność przewidziana art.37 k.p.a. W tej kwestii wskazać należy, że obowiązek wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie nie dotyczy naczelnych organów administracji publicznej, nad którymi nie ma organów wyższego stopnia. Gdy chodzi zatem o bezczynność ministra skargę do sądu administracyjnego zgodnie z zasadą autokontroli działania organu i zgodnie z zasadą pierwszeństwa postępowania administracyjnego w stosunku do postępowania sądowego, powinno poprzedzać wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, bowiem pismo skarżącej z dnia 12 stycznia 2007 r. spełnia wymogi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z jego treści wynika bez wątpliwości, że skarżąca domaga się od organu podjęcia czynności rozpoznania jej odwołania. Warunek formalny do wniesienia skargi na bezczynność należy zatem uznać za spełniony. Uznając dopuszczalność kontroli sądowej w sprawie objętej skargą, Sąd stwierdził naruszenia prawa polegające na bezczynności organu, skarga jest więc uzasadniona. Badając merytoryczną zasadność skargi na bezczynność organu Sąd zważył, że zasadniczo bezczynnością jest niezałatwienie sprawy w przewidzianej prawem formie, w terminach przewidzianych w k.p.a. Jak wynika z przedstawionego wyżej stanu faktycznego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał się za organ niewłaściwy do rozpoznania odwołania skarżącej i przekazał sprawę Ministrowi Gospodarki. Minister Gospodarki, aż do daty rozprawy nie rozpoznał odwołania, a w piśmie do strony oraz w odpowiedzi na skargę wywiódł, że nie jest właściwy do jego rozpoznania i z tego powodu nie podjął żadnej czynności. Wskazać należy, że na organie zgodnie z art.19 kpa spoczywa obowiązek przestrzegania właściwości rzeczowej i miejscowej. Zgodnie z art.65 § 1 kpa "jeżeli organ, do którego wniesiono podanie jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie". W doktrynie i orzecznictwie występują różnice poglądów, co do mocy prawnej postanowienia o przekazaniu sprawy. B.Adamiak w pracy B.Adamiak/K.Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" /Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2005 s.369/ wyraża pogląd, że postanowienie o przekazaniu ma moc wiążącą zarówno organ administracji publicznej jak i stronę, a jego moc wiążąca może być obalona tylko w trybie zażalenia lub w trybie nadzwyczajnym. A.Wróbel w komentarzu do art.65 kpa w pracy M.Jaśkowska/A.Wróbel "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" /Wyd. Zakamycze 2005/ wyraża pogląd, że fakt przekazania sprawy nie wyłącza sporu kompetencyjnego. Sąd w sprawie niniejszej akceptuje pogląd, że organ, któremu sprawa została przekazana, jest przekazaniem związany i zobligowany do prowadzenia postępowania, chyba że dojdzie do wzruszenia postanowienia o przekazaniu w trybie zwyczajnym lub nadzwyczajnym. Zdaniem Sądu Minister Gospodarki tj. organ któremu sprawę przekazano, co do zasady był więc zobowiązany prowadzić postępowanie zainicjowane wniesieniem odwołania przez H. Badając zasadność skargi na bezczynność Ministra Gospodarki w sprawie rozpatrzenia odwołania H. od wstrzymania postępowania egzekucyjnego przez Wojewodę [...] Sąd uznał, że art.20 ustawy a.rz.w. jest przepisem kompetencyjnym, który daje wojewodzie szczególną kompetencję nadzorczą w stosunku do wszystkich organów prowadzonych egzekucję administracyjną i pozwala na wstrzymanie czynności tych organów w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Forma i procedury działania wojewody nie są uregulowane w sposób szczególny w ustawie a.rz.w.. Rzeczą organu jest ocenić, czy do działania wojewody znajdują zastosowanie przepisy ustawy o post.egz.adm., zważywszy, że to działanie stanowi ingerencję w tok postępowania egzekucyjnego i jest ono działaniem organu w postępowaniu egzekucyjnym. Rzeczą organu jest też ocenić jaką formę prawną może przyjąć działanie Wojewody w trybie art.20 ustawy a.rz.w., zważywszy, że zgodnie z art.17 ustawy o post.egz.adm. rozstrzygnięcia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym mają formę postanowień. Organ oceni pismo Wojewody [...] z dnia 21 kwietnia 2006r. i zakwalifikuje je w sposób właściwy. Wniesienie przez H. odwołania od pisma Wojewody uruchomiło procedurę kontroli tego odwołania pod kątem jego dopuszczalności, terminowości, prawidłowości i zasadności. Minister Gospodarki, któremu przekazano odwołanie, był więc zobligowany, w terminach wynikających z kpa, zbadać wniesione odwołanie i ustalić, czy jest ono dopuszczalne. W tym celu organ powinien określić charakter zaskarżonego rozstrzygnięcie i ustalić, czy jest zaskarżalne. W przypadku odpowiedzi pozytywnej na ostatnie pytanie, organ powinien rozstrzygnąć, czy odwołanie wniósł podmiot uprawniony do zaskarżania orzeczeń w postępowaniu egzekucyjnym. W przypadku odpowiedzi pozytywnej, organ powinien zbadać terminowość odwołania. W przypadku odpowiedzi pozytywnej, organ może przystąpić do badania zasadności odwołania, w tym rozważenia, czy w postępowaniu, w którym Wojewoda jest organem egzekucyjnym I instancji, może on jednocześnie działać jak organ nadzoru w trybie art.20 ustawy a.rz.w. Kwestia ta może jednak podlegać rozważaniu tylko wtedy, gdy organ uzna, że odwołanie H. jest wniesione skutecznie /tzn. jest dopuszczalne co do zasady, wniósł je podmiot uprawniony i w terminie/. Żadnej z omawianych kwestii Sąd nie bada w postępowaniu toczącym się ze skargi na bezczynność organu. W świetle treści art.149 p.p.s.a. wyrok uwzględniający skargę na bezczynność nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności /por. B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005 s.342/. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz stosowane odpowiednio przepisy kpa pozwolą organowi rozstrzygnąć wskazane wyżej kwestie i zastosować właściwe rozwiązanie procesowe względem wniesionego odwołania. Na zakończenie wskazać należy, że ponieważ postępowanie egzekucyjne zgodnie z informacją stron jest ciągle w toku, sprawa rozstrzygnięcia o odwołaniu od wstrzymania postępowania egzekucyjnego ciągle nie jest bezprzedmiotowa. Obowiązkiem organu niewłaściwego jest przekazanie sprawy organowi właściwemu w trybie art.65 kpa. Obowiązkiem organu właściwego jest kontynuowanie postępowania. W ocenie Sądu powstrzymanie się od wszelkiego działania w sprawie przez organ, któremu sprawę przekazano z uwagi na fakt, że organ ten także uważa się za niewłaściwy, a sprawa jest skomplikowana, stanowi bezczynność organu. Nie jest do zaakceptowania sytuacja, że wniesione odwołanie pozostaje nierozpoznane i nikt nie jest zobowiązany do jego rozpoznania. Powstrzymanie się przez Ministra Gospodarki od podjęcia czynności stanowi bezczynność organu, zatem Sąd zobowiązał Ministra Gospodarki do rozpoznania wniesionego odwołania i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Zważywszy powyższe działając na podstawie art.149 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust.2, p.1, lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu /Dz.U. nr 163, poz.1349 z późn. zmianami/ i zasądził: kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego, kwotę 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwotę 240,00 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego.