III SA/Po 714/07

Dnia 7 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek ( spr.) Asesor sądowy Szymon Widłak Protokolant: sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 roku przy udziale sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej o d d a l a s k a r g ę /-/Sz. Widłak /-/M. Lorych – Olszanowska /-/T. M. Geremek Decyzją z dnia [...]. nr [...] Starosta umorzył postępowanie w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej w związku z wydobywaniem począwszy od 2003r. bez wymaganej koncesji kopaliny na działce nr [...] w miejscowości W., gmina T. stanowiącej własność J.C. W dniu 7 marca 2007r. Starosta wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej w związku z wydobywaniem bez wymaganej koncesji kopaliny na ww. działce. Przedmiotowe postępowanie wszczęto w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. orzekającą o uchyleniu w całości decyzji Starosty z dnia [...]. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej w związku z wydobywaniem bez wymaganej koncesji kopalin na przedmiotowej działce i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Starosta umorzył postępowanie bowiem dopiero w 2005r. zlecono prace geodezyjne obejmujące obmiar istniejącego wyrobiska i kubaturę wyeksploatowanego kruszywa. Na tej podstawie powstała mapa z inwentaryzacji obiektu wg stanu na dzień 20 czerwca 2005r. Organ I instancji nie wykonał części zalecenia organu odwoławczego dotyczącej ustalenia ilości wyeksploatowanego kruszywa, gdyż w zasobach archiwalnych nie ma materiałów geodezyjnych pozwalających określić stan ww. nieruchomości przed eksploatacją kruszywa. W związku z tym wyliczenie kubatury wyeksploatowanego kruszywa jest niemożliwe. Wykonany obmiar został przyjęty jako stan zerowy – pozwalający w przypadku dalszych prac na dokładne określenie ilości wyeksploatowanego kruszywa. W celu sprawdzenia czy J.C. kontynuuje nielegalną eksploatację kruszywa Starosta zlecił przeprowadzenie dowodu z oględzin terenu w dniu [...]. Podczas oględzin nie stwierdzono świeżych śladów prac ziemnych. Pomiar sytuacyjno – wysokościowy terenu w porównaniu z pomiarem wykonanym w czerwcu 2005r. świadczy, że na terenie nie prowadzono eksploatacji kruszywa. Po rozpoznaniu odwołania Gminy T., w którym zarzucono organowi I instancji naruszenie przepisów art. 7, 8, 10, 81, 107 Kpa, a szczególności, że skoro Starosta nie miał dowodów bezpośrednich na eksploatację kopalin bez zezwolenia, to powinien ilość wydobytej kopaliny określić za pomocą domniemań faktycznych i dowodów pośrednich, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że w sposób bezsprzeczny wykazano, iż J.C. od chwili dokonania obmiaru, tj. od dnia 20 czerwca 2005r. nie prowadził eksploatacji kopalin. Przed wymienioną datą brak danych geodezyjnych, które pozwoliłyby na dokonanie obmiaru wyrobiska i ustalenie kubatury wyeksploatowanej kopaliny. Zdaniem organu odwoławczego w świetle art. 85a ust.1 ustawy z 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005r. Nr 228 poz. 1947 ze zm.) dla ustalenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej znaczenie podstawowe ma ilość wydobytej kopaliny. Wymieniona opłata nie ma charakteru zryczałtowanej kary za eksploatację kopaliny bez wymaganej koncesji. Opłata eksploatacyjna nie jest grzywną wymierzaną za sam fakt wydobywania kopaliny bez koncesji, niezależnie od ilości wydobytego kruszywa. Wysokość omawianej opłaty jest uzależniona od rzeczywistej ilości wydobytej kopaliny, zatem jeśli brak możliwości ustalenia ilości wydobytej kopaliny przed czerwcem 2005r., to nie ma podstaw do ustalenia opłaty eksploatacyjnej. Zatem Starosta trafnie postąpił umarzając postępowanie administracyjne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniosła Gmina T. Skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie przepisów art. 7, 75 § 1, 78 § 1 Kpa poprzez pominięcie w całości wniosków dowodowych Gminy T. wskazanych w odwołaniu; art. 81 Kpa – poprzez zaniechanie ustalenia powierzchni nielegalnej eksploatacji kopalin przez domniemanie faktyczne na podstawie zgłoszonych przez gminę wniosków dowodowych; art. 8 Kpa – poprzez przyjęcie, iż w przypadku zaprzestania nielegalnego wydobycia kopalin w dniu wydania decyzji przez organ administracji, brakuje dowodów pozwalających określić jego zakres, co uzasadniałoby określenie opłaty eksploatacyjnej; art. 10 § 1 Kpa – poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz wyników postępowania wyjaśniającego oraz art. 107 Kpa – poprzez brak wyjaśnienia przyczyn, dla których organ I instancji pominął wnioski dowodowe Gminy T. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, powołując się na wcześniejszą argumentacje. W piśmie procesowym z dnia 15 października 2007r. J.C. przedstawił swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi (k. 42 akt sądowych). Na rozprawie sądowej w dniu 7 lutego 2008r. pełnomocnik skarżącej gminy podtrzymał stanowisko zawarte w skardze i dodatkowo zaakcentował niewyczerpanie środków dowodowych przez organy administracji, w szczególności opinii biegłych oraz dowodu z akt administracyjnych dotyczących pozwolenia wodnoprawnego. Uczestnik postępowania – J.C. – złożył wyjaśnienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, iż skarga okazała się nieuzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi wynika zaś, że zaskarżona decyzja ulega uchyleniu wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, stwierdzi wady będące przyczynami wznowienia postępowania bądź też stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z art. 145 §1 pkt 2 sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 85a ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity Dz. U. z 2005 roku, Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Zgodnie ze wskazanym przepisem w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. Starosta celu ustalenia czy J.C. dokonuje nielegalnej eksploatacji kopalin na przedmiotowej nieruchomości przeprowadził dowód z oględzin terenu. Jak wynika z akt administracyjnych powstała mapa z inwentaryzacji obiektu ze stanem na dzień 20 czerwca 2005r, która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W zasobach archiwalnych brak jest materiałów pozwalających na ustalenie stanu nieruchomości przed rozpoczęciem eksploatacji kruszywa, bądź z początkowego okresu takiej działalności. Jakkolwiek sytuacja taka nie jest godna pochwały, to jednak uniemożliwia wyliczenie kubatury wyeksploatowanego kruszywa. Ma rację organ odwoławczy, że w świetle przepisu art. 85a ust. 1 Prawa geodezyjnego i górniczego dla ustalenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej znaczenie fundamentalne ma ilość wydobytej kopaliny. Omawiany przepis nie pozostawia żądnych wątpliwości interpretacyjnych i mówi wprost o "ilości", nie dopuszczając żadnych kalkulacji szacunkowych. Tak więc w praktyce wysokość omawianej opłaty jest uzależniona od rzeczywistej ilości wydobytej kopaliny. Ustalenie ilości wydobytej kopaliny przed dniem 20 czerwca 2005r. z uwagi na nie przeprowadzenie wcześniejszych pomiarów, jest obecnie już niemożliwe, a co za tym idzie, choć ma rację skarżąca, iż dyspozycja omawianego przepisu uzależnia określenie przedmiotowej opłaty jedynie od faktu nielegalnego wydobywania kopalin, to w chwili obecnej nie ma już możliwości ustalenia opłaty eksploatacyjnej. Nie jest trafny zarzut skarżącej, iż organ administracji winien określić ilość wydobytej kopaliny za pomocą domniemań faktycznych, dowodów pośrednich, gdyż jak to zostało wyżej omówione, organy administracji nie posiadają legitymacji do takich działań. W ocenie Sądu nie ma innej możliwości ustalenia ilości wydobytego kruszywa aniżeli tylko przez obmiar geodezyjny, a więc bezzasadny jest zarzut skarżących co do pominięcia przez organy administracji innych środków dowodowych, jak np. opinia biegłego. W przedmiotowej sprawie nie będzie bowiem wystarczające ustalenie, iż kopaliny były w ogóle wydobywane na przedmiotowej nieruchomości lecz konieczne jest ustalenie dokładnej (nie szacunkowej) ilości wydobytego kruszywa, a to w odniesieniu do wydobywania kopalin przed powstaniem "stanu zerowego" nie jest możliwe. Ponadto oględziny przeprowadzone w dniu 21 marca 2007r. przez Starostę, a więc w okresie tuż przed wydaniem decyzji I instancji, wykazały, że nie ma świeżych śladów prac ziemnych a pomiar sytuacyjno – wysokościowy terenu w porównaniu z pomiarem dokonanym w czerwcu 2005r. – przyjętym jako "stan zerowy" – wyklucza eksploatację kruszywa na ww. terenie. Zebrane przez organy administracji dowody wykluczają więc możliwość eksploatacji kopalin przez J.C. na przedmiotowym terenie od momentu, kiedy to organy administracji w sposób wymierny mogą to ustalić, tj. od 20 czerwca 2005r., a więc od chwili sporządzenia obmiaru terenu. Reasumując powyższe rozważania Sąd uznał, iż zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, wobec czego należało orzec , na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o jej oddaleniu. /-/ Sz. Widłak /-/ M. Lorych-Olszanowska /-/ T.M. Geremek D.W.d